官方发展（开发）援助（Official Development Assistance）又被称为政府发展（开发）援助。世界银行出版的《1991年世界发展报告———发展面临的挑战》中称：“官方发展援助包括OECD所属的发展援助委员会成员国和石油输出国组织（OPEC）成员国的官方机构为促进经济发展和福利之目的按优惠条件提供的贷款和赠款的拨付净额。”经济合作与发展组织对“官方发展援助”所下的定义为：官方机构（包括管理机构或地方合作机构）为促进发展国家的经济发展和改善生活水平，向发展中国家和多边机构提供的赠与或赠与成分至少为25%的贷款。官方发展援助作为国际发展援助的主要内容，是当代国际经济关系，尤其是南北关系和南南合作的一个重要组成部分。
冷战的结束使得援助国在官方发展援助（ODA）决策中的战略性考虑有所下降，全球化的深入促使发达国家和发展中国家的利益相关性增强，发达国家日益认识到发展中国家的长期落后与贫困及南北差距的加大不仅会制约发达国家经济的发展，也不利于地区和世界的和平与稳定。因此，援助国和援助机构无论是基于短期还是长期的考虑、基于人道主义还是维护其自身利益的考虑，都会更加关注ODA在促进发展中国家发展和减贫上的效果。
不论是从官方定义还是现实情况出发，我们都不难看出：促进受援国的经济发展和福利改善是官方发展援助的主要考虑方面。发展援助为战后许多新独立的发展中国家提供了必要的经济与社会发展资金和物资。战后许多新独立的发展中国家原先是英、法等国的殖民地、半殖民地或附属国，缺乏能源、物资、工业设施和资金，经济处于瘫痪状态。在这种情况下，发达国家向他们提供的发展援助就变得十分必要了，尤其是那些资金需要量大，建设周期长的项目就更加依赖于发展援助资金了。本文将以受援大国印度作为案例，从政府的公共部门效率、管理经济的能力及腐败程度三个方面论述政府效能对援助资金的使用效率的影响。
一、印度接受发展援助概况
印度在1948年取得独立后的二十多年中，所获得的官方发展援助位居世界第一。尽管近年来的经济增长和促进基础设施现代化的努力显示了印度的发展，但在改善总体经济环境方面却没有那么幸运。60年代初期，印度所获得的对外援助占世界官方援助总量的16.8%，占发展援助委员会发展援助总量的11.5% （同期，撒哈拉沙漠以南非洲地区所获得的援助占世界官方发展援助总量的9%，而拉丁美洲占9.9%）。尽管到了70年代初期，印度所获得的外国援助比例下降至14%，它依然是世界上最大的受援国。80年代早期，印度所获得的外国援助比例明显下降，但仍凭6.3%的比例位列各国之首，其次是埃及（5.5%）和孟加拉（4.7%）。进入90年代早期，尽管印度在世界官方发展援助和发展援助委员会对外援助中的比例不断下降，它仍然是世界官方发展援助三大援助国之一。“可以说在实行经济改革开放之前，印度通过外援得到的好处要远远超过包括中国在内的其他发展中国家。”
尽管印度享有高水平的发展援助，它的经济增长水平却远远不能与另一个60-70年代的受援大国韩国匹敌。50年代，印度的年均GDP增长速度为3.9%，1960年为4%，但70年代又重新回落3.4% 。如果以人均GNP为标准计算，这也意味着人均GNP从2.0%下降至1.0% 。将印度庞大并不断增长的人口数量纳入考虑，印度的人均GNP从1950年的150美元，增加至1970年的210美元，到1982年则为240美元（以1981年美元价格不变计算）。与此形成鲜明对比的是，韩国的人均GDP从1950年的360美元，增加到1982年的1670美元。除了相对来或较大的人口压力，我认为阻碍印度经济进步和现代化发展的最重要因素是政府角色的定位。
ODA促进发展中国家经济增长的常见机制是基于钱纳里的“双缺口”模型的，即利用援助资金来克服发展中国家经济发展过程中的资源约束，填补储蓄缺口和外汇缺口，从而促进其经济增长，以达到在受援国内广泛减贫和提高福利的目的，常用援助对受援国经济的促进效果来衡量其效率。在受援国，影响ODA促进其经济增长效率的因素很多，比如受援国公共部门效率、经济政策、腐败程度、市民社会、人权状况、民主程度等。有些国家及国际组织将市民社会、人权状况、民主程度等因素作为ODA国别分配的主要准则，并企图借此将自身的价值标准强加于他国，但根据实证分析，这些因素并不是影响效率实现的主要因素。将这些带有强烈政治色彩的因素与ODA的分配直接挂钩从很大程度上体现了援助机构在ODA分配中对援助国或援助国集团的政治利益的关注。
本文认为，影响ODA效率的因素主要是受援国的政府的效能，包括政府的公共部门效率、管理经济的能力及腐败程度等内容。在贫困程度相同的条件下，政府效能越高的受援国，ODA在促进其经济增长上的效率就较高。
二、受援国公共部门效率
对ODA效率的影响
公共部门效率主要是指政府在公共开支的分配和使用上的效率，以及提供公共服务的质量和能力。ODA主要是以项目援助的方式给予的，援助国和援助机构在给予援助前规定了资金投入的具体部门和用途，并在援助实施的过程中进行监督和评估，但事实上由于援助资金具有可替代性，即援助使目标部门或领域的开支增加的金额(相对于同一时期，如不给予该项目援助，受援国政府会支出的金额)可能会少于援助的金额。换句话说，受援国政府可以将原计划用于某项事业的援助资金转向投入其他效率更低的事业。造成这种情况的核心并不是受援国政府的腐败或政府部门对援助资金的管理问题，而是源于受援国对政府开支的可自由支配性。
印度的经济以服务业为基础，而且未创造大量就业机会。迄今为止，需求上升一直未能赶上日益增加的劳动力供应。储蓄率和基建投资都远低于中国，工业化几乎尚未开始。因此，印度政府应该将发展援助的资金更多地用于大幅提高储蓄和投资，增加外国直接投资流入以及显著加快工业化。但是，印度在政治上缺乏对发展的关注，即使在1991年进行了经济体制改革，开始对经济放松管制，实施自由化，历届政府也都在改善经济环境上做出了很大的努力，但改革成果显现太慢，社会公正成果较差，资金仍然大多用于对国家的工业部门的庇护上。这就产生了援助资金的替代性问题，也就是说，部分指向特定项目或行业的援助基金，实际上在资助印度政府增加对其国有部门的支出，而这些部门可能是援助机构认为不能使援助基金得到充分使用的，也是他们不愿意提供资助的。对此，克莱夫•汉密尔顿的阐释比较恰当：“区别于韩国政府的干涉是用于规范私人企业，而印度的经济管制却不独立于特殊的利益部门，它是对工业部门的纵容，而非促使它更有效率。”
所以，由于援助资金存在可替代性，援助的效率就不再完全等同于项目的效率，而是在很大程度上取决于印度政府公共投资和开支的整体效率了。由此，我们看到了政府的公共开支的分配和使用效率对于援助效率具有的直接的重要意义。
三、受援国政府管理经济的
能力对ODA效率的影响
政府管理经济的能力是指政府在提供稳定的宏观经济环境、限制价格扭曲和维持适宜的贸易、投资政策上的能力，主要体现在政府的经济政策特别是财政政策、货币政策和贸易政策等宏观经济政策上。
良好的经济政策有利于一国经济受益于具有竞争性的市场力量，为经济部门积累和高效率地利用资源及创新精神提供正确的信号，给予这些促进经济增长的行为以适当的激励。大量的研究证明了良好的政策环境具有促进经济增长的作用。首先，稳定的宏观经济环境是增长的基础，高通货膨胀会对投资和增长产不利影响，高财政赤字也会阻碍经济增长；其次，经济的外向性对经济增长也具有基础性作用，大多数贸易自由化都加速了经济的增长。良好的政策环境也会对ODA的效率产生重大的影响，许多跨国研究都证明了这一点。世界银行对56个受援国在1970一1993年的援助和增长情况的研究中发现：在良好政策环境的受援国，1%GDP的ODA能使经济增长提高0.5个百分点，那些接受少量ODA的国家的经济增长率是2.2%，接受大量援助的国家的经济增长率为3.7%；而在政策环境差的受援国中，无论ODA数量有多少，经济增长都没有明显的反应。虽然印度近年来经济增长显著，但与其他接受大量援助的国家相比，仍有很大的发展空间。究其原因，印度政府的经济管理能力和政策推行能力不高是我们不容忽视的一个方面。
首先，90年代进行的改革中还有许多问题没有解决，比如关税仍过高，对小型企业的保护过度，严格的劳工法是企业缺乏自由的雇佣权力，以及国有企业私有化的改革还没有取得很大成效，缺乏有效的破产法等，因此无论是外资还是内资对工业的投资都比较消极，从而造成印度工业长期停滞不前，甚至出现下降趋势。这一现象可归结为印度经济制度建立过程的缺陷。发展中国家的经济发展以及制度创设，是一个更具“人为性”的自觉设计过程，使中央政府自上而下强制推行的结果。在这种权力结构下，经济发展成为一种政治目标，而不再是微观主体的自主行动过程。这往往会导致微观主体自主性丧失。由于缺乏一个富有创新活力的微观群体和有效的制度基础，自上而下的强制推行的经济发展无法拥有持续的发展动力。
其次，印度的民主政治制度使政府协调难度大。印度政客主要把组织利益的代表性是为目标和合法性的基础，而不是国家整体的经济改善。政党林立，国内政权更迭频繁，保守力量深厚，政府提出任何一个政策，也包括经济政策，其他政党大都要反对，并且各邦的独立性越来越大，使中央政府许多全局性的改革因与地方利益的冲突，很难得到贯彻实施。印度经济运行环境中仍存有高度的行政与条例管理障碍。
在对外援助管理的研究中发现，对相对较小的社会进行的援助大都成功了，而相同的援助项目的扩展却会遭遇失败。对外援助的地区性实施更容易控制，也使得个人的利益与整个社会的利益联系更为紧密。因此，援助项目会更有效果，也更有效率。而“印度的政府却试图在整个国家中推行相同的援助项目，这就会牵涉到一个巨大的官僚机构网络，而这一网络本身有着各自的利益，并不是严格的规则和制度”。
四、受援国政府腐败程度
对ODA效率的影响
受援国政府的腐败程度是在ODA效率研究中最易于受到关注的一个方面。对于ODA在发展中国家效率低下的一个重要指责是某些发展中国家的政府直接挪用援助资金用于中饱私囊。2003年6月Princeton调查研究协会受世界银行委托进行的一项全球民意调查显示，受调查者对于“将ODA的低效归咎于受援国的腐败”这一观点持强烈赞同态度的比例普遍较高，在东亚的受调查者中该比例为61%，南亚为57%，中东为56%，撒哈拉为55%，欧洲和中亚为46%，拉美为32%。这类直接挪用ODA资金的腐败行为及其引起的援助效率的损失是比较直观的，可见在受援国，政府的廉洁程度对于ODA效率具有的直接性的重要意义。
印度长期的经济管制不仅带来了经济的僵化和停滞，也造成了公共部门大量寻租活动导致的腐败。总部设在柏林的“透明国际”组织和总部在新德里的独立媒体研究中心调查报告显示，印度民众每年向11个公共服务机构行贿的金额达46亿美元。这份发布于本月初的报告说，对印度几个邦约1.4万市民所做的一项调查显示，有四分之三的人认为公共服务机构的腐败程度在持续增加。调查显示，居于职务腐败名单之首的是警察，之后是司法、土地管理、医院和电力官员。法新社不久前援引前印度最高法院法官南吉•文卡塔沙拉的话说：“腐败在印度的官僚、政客和商人中间非常猖獗。对此人们毫无异议。” 作为反腐机构的一员，文卡塔沙拉已经逮捕了3.8万名受贿者，但他承认由于机构职能欠缺，面对日益严重的腐败问题，检察官们更象无牙之虎。
为打击腐败和渎职现象，印度国家政府设立人民检察官以调查腐败投诉。但是此机构仅有权建议政府对可能犯罪官员采取行动，无权将贿赂案件提交法院以获得令人满意的结果。
反腐警员说，审理腐败案件的特别法院系统办事缓慢，定案率“极低”，国家政府也很少许可法院起诉高层政府官员或官僚。1984年，卡纳塔克邦最初设立人民检察官。此后另外15个邦也效仿此做法，但权力有所差异。有些邦的人民检察官有权调查包括首席部长在内的所有被选举议员，而在其他邦，立法和官僚机构在其权力范围之外。根据统计，卡纳塔克邦在过去4年中共有38名高级政府官员由于财产与收入不成比例，而受到腐败指控。但是其中绝大多数人都能设法继续留任，有些人仅仅被暂停职务而马上又会官复原职。这些贪污腐败行为无疑对援助资金的使用有直接的负面影响。
由此，我们不难看出，虽然官方发展援助旨在促进受援国的经济发展和福利改善，但限于目前大多发展中国家的制度不完善等原因，这一目标离实现还有很长一段距离。在众多影响官方发展援助资金的使用效率的因素中，受援国的政府效能对于援助效率具有的直接的重要意义。印度作为受援大国以及发展中大国所暴露出来的政府公共投资和开支的整体效率较低、政府的经济管理能力和政策推行能力不高、腐败和渎职现象严重等问题也是很多其他发展中国家面临的问题。对这些问题有清醒和充分的认识不但可以帮助发展中国家在面临有效利用发展援助资金的困难上对症下药，也有利于援助国在援助决策中将政府效能作为ODA国别分配的主要依据，将ODA更多地投入到政府效能高的发展中国家，实现有限资金的最佳分配目标。
(作者：王迪，中国人民大学国际关系学院国际政治与经济系)
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