20世纪60年代，已是制成品出口主要国家的荷兰发现天然气，于是政府大力发展天然气业，出口剧增，经济立现繁荣。可是，蓬勃发展的天然气业却严重打击了其他工业。10年后，当天然气开采接近尾声，政府不得不面对出口下滑，收入降低，失业人口陡升的局面。这种资源产业短期繁荣的后遗症，国际上称之为“荷兰病”。
许多资源型城市，都体验过“荷兰病”。巨大的地下财富成就了无数城市的光荣和梦想，也留下了裸露的河山，满地的疮痍。
自1950年代末，世界上越来越多的资源城市走上转型之路，从德国的鲁尔工业区到英国的威尔士地区，从法国的洛林地区到日本的九州，概莫能外。
中国共有118座资源枯竭型城市，涉及总人口1.54亿。
从2008年3月至今，中国国家发改委前后确定了两批共44个资源枯竭城市，其中包括阜新、伊春、焦作、大兴安岭等，这些城市大多资源耗尽，城市荒废，尽显破败萧条……
2007年10月15日，“帮助资源枯竭地区实现经济转型”这14个字首次出现在中共十七大政治报告中，几十个深陷枯竭困境的城市开始尝试转型。
越来越多的资源枯竭型城市走进公众视野，转型成功与否，不仅关系到数十个大小城市的命运，更关涉中国未来几十年的资源战略、经济前景。
短暂繁荣后病症重重 资源枯竭型城市寻求转型
“资源型城市转型自阜新始。”资源型城市转型政策的主要制定者之一、国家发改委东北振兴司副司长彭会军说。2001年，国务院确定辽宁省阜新市为唯一的资源枯竭型城市经济转型试点，自此拉开了资源型城市转型的序幕。
阜新市是东北地区众多资源型城市的缩影。根据彭会军的统计，东北集中了全国四分之一的资源型城市。适逢2004年中央提出振兴东北地区等老工业基地战略，也非常重视阜新试点工作，要求“继续做好辽宁省阜新市经济转型试点工作，总结经验，加以推广”。
当时彭会军所供职的国务院振兴东北办认识到，“资源型城市的问题不解决，工业基地的振兴也难以实现”。因此将资源型城市转型视为工作的重中之重。经国务院同意，振兴东北办继阜新之后将伊春等5个城市列为试点，并组织编制试点规划，探索资源型城市转型道路。
2005年8月，国务院总理温家宝专门就资源枯竭城市作出批示：“解决资源枯竭城市存在的贫困、失业和环境问题，是落实科学发展观、构建和谐社会、实现小康目标的一项重要而不可忽视的任务。”并要求“发改委会同有关部门研究提出意见，报国务院，国务院将就此专门进行讨论”。随后，时任分管副总理曾培炎要求国家发改委和振兴东北办研究制定相关政策措施。
此后，国家发改委和振兴东北办领衔代拟了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，试图从国家政策上给予资源型城市一些支持。
但这时，该文件仍然只局限于东北地区。当时作为专家组成员的中国科学院地理科学与资源研究所基地的研究员沈镭向国务院建议，该文件应当覆盖全国。
“国内还有很多城市，资源枯竭的危机程度不亚于东北地区，因此政策不能局限于东北地区。”沈镭说到。
2006年6月，在国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第三次全体会议上，温家宝总理同意将这个文件覆盖全国。
于是国家发改委和东北振兴办进一步征求了山西、安徽、河南、贵州、陕西、甘肃、宁夏等7省区政府意见，并与财政部、税务总局就财政支持问题达成了一致意见。
2007年12月18日，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》正式下发。2008年国务院机构改革后，这项工作由国家发改委东北振兴司承担。
转型政策继续落实
根据38号文，国家财政将对资源枯竭型城市给予种种政策扶持。其中最重要的一项，是中央和省级财政要加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度。为此中央财政设立了针对资源枯竭型城市的财力性转移支付，以增强资源枯竭城市基本公共服务保障能力。
具体而言，这笔钱重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施、专项贷款贴息等方面。
“财力性转移支付的目的在于帮助资源枯竭城市休养生息，使其能够轻装上阵，赢得平等参与竞争的机会。”彭会军说。据她介绍，2007年到2010年四年间，这笔钱每年约安排30多个亿。
设立财力性转移支付之余，国债资金和中央预算内基建资金将专门划出一块，集中扶持东北地区资源型城市建设一批项目，以期吸纳就业的同时，发展接续替代产业。
彭会军还表示，国家在重大建设项目布局时，将向资源枯竭城市适当倾斜，帮助其加快培育建立新产业，“国家发改委委内有关司局将考虑这一点”。
除了中央财税政策的支持，资源枯竭型城市还有望获得银行的专项贷款。资源枯竭型城市财力性转移支付的重要用途之一，便是设立对专项贷款的贴息优惠，以吸引银行设立专项贷款的措施。彭会军表示，就此问题，振兴东北司正在与国家开发银行进行协商。
与此同时，政策要求尽快建立可持续发展准备金制度。根据规定，可持续发展准备金由资源型企业在税前按一定比例提取，并列入成本，资金的主要用途是用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。
彭会军介绍说，目前，财政部和国家发改委等部门在借鉴山西煤炭可持续发展准备金制度的基础上，已经有了资源型城市可持续发展准备金制度的草案，争取年内出台。此外，国家将改革资源税制度，以提高地方财政收入。
“申枯”之争
尽管政策落实并非想象中容易，但因有看得见的中央财政转移支付、以及名义上的中央项目倾斜，地方政府对于资源枯竭城市仍趋之若鹜。
38号文规定，首批资源枯竭城市界定名单分别由财政部和发展改革委、国土资源部、振兴东北办另行上报国务院。
“很多城市都会来向国家部委要政策，但是不可能每个城市都给特殊照顾，于是要拟出一个资源枯竭程度有所差别的城市名单。”沈镭说。
2008年3月，国家发改委公布了第一批资源枯竭城市名单。由于竞争激烈，资源严重衰竭的铜川市都未能入选。而以“白银速度”闻名的白银市则在市政府的强力推进下，挤进首批名单。
中央政府感到了压力。为保证公平确定第二批资源枯竭城市，国家发改委与国土资源部、财政部制定了第二批资源枯竭城市界定工作方案及标准。
根据该方案，界定第二批资源枯竭城市工作遵循历史贡献大小、问题突出与否、类型能否兼顾、定量为主界定等原则。
界定工作分三个步骤。首先，综合已有研究成果及地方申报意见，确定备选资源型城市名单。这相当于资源型城市的资格审查，即有些城市虽有资源开采，但不具备资源型城市的基本特征，不能进入备选名单;地方没有申报的，也不予考虑。
第二，在备选的资源型城市名单基础上，根据资源储量指标直接遴选出资源枯竭城市名单。
第三，对其余城市再根据资源储量、采掘业发展、民生情况、财政经济情况等四大类20项定量指标体系，参考定性指标进行综合打分，最终根据分数排名判定。
在这样的规则下，国家发改委确定了9个地级市、17个县级市和6个市辖区供32个第二批资源枯竭城市。“很多落选的城市只能扼腕叹息。”沈镭说。$nextpage$
资源枯竭城市的未来
“大体上，目前这44座城市名单已涵盖了现有的资源枯竭型城市，因此国务院决定暂时停止审批资源枯竭城市。” 彭会军说，今后如果出现新的资源枯竭型城市，则以国务院38号文为依据，通过制度建设解决。
沈镭说，未来出现新的资源枯竭城市是必然的。现有的和将来的资源枯竭城市面临一个共同的难题：路在何方?
沈镭告表示，“资源枯竭后，城市无非有三个结果：一是就地消亡，就像美国的很多鬼城;二是，整体迁移，像铜川县城那样;三是转型，这是我们最愿意看到的结果。”
38号文给出了一个大体方向，要建立健全制定资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，培养接续产业，解决就业难题。但具体路径还在，仍不清晰。
在肖金成看来，资源型城市转型可分为三个层次，为居民建立基本社会保障体系，为企业寻找新的活力，为城市寻找新的定位。具体对策则应“因地制宜”。
现实案例并不乐观。一位不愿具名的接近阜新市政府人士透露，近年来，阜新市试图建立农产品及食品加工供应、新型能源、煤化工等“三大产业基地”，但建设的项目仍难以成形，其经济总量仍是全省倒数第一。而目前阜新现有城镇下岗失业人员10.7万人，占城镇人口比例高达12.4%。
然而时间已经不多。根据38号文，2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题要得到基本解决。期限将至，“求索之路仍然漫漫”，肖金成说。
案例一：昔日“煤都”出路在何方
作为第一个资源枯竭型城市转型试点，“阜新转型”的成败关涉全国400多个城市的前途和命运。
“100多年前，一个放羊倌在科尔沁大草原的边缘发现了一种可以燃烧的石头，于是诞生了阜新这座城市。”这是关于阜新起源最为流行的一种说法。
即使从传说开始算起，阜新的采煤历史也不过百年，建于1940年的阜新市更加年轻。但阜新从城市诞生的那一天起，其命运就与这种“可以燃烧的石头”连在了一起。
在疯狂采挖了半个多世纪之后，年轻的城市开始走向煤竭城衰的宿命。2001年底，中国政府将阜新确定为资源枯竭型城市经济转型试点，阜新走上了一条长达7年的转型之路。
由农业强市到工业突破，再到区域带动，阜新的转型之路依然漫长。
煤竭之痛
曾经因煤而兴的城市，正因煤而痛。
2009年3月31日，阜新市煤矿职工新建小区。一排排为沉陷区治理和棚户改造而建的楼房远离矿区，但依然带着大集体的痕迹，楼房的底层都是改建的小商铺：卖熟食，卡拉OK、发廊、麻将室，也有裁缝铺、婚礼录像，还有卖墓碑的。几乎生老病死需要的所有东西都可以在一个院子里买到，唯一的不同是橘黄的楼房比老矿区多一抹亮色。
下午2点以后，阳光渐渐变得温和，宿舍区人来人往，40多岁不算老也不算年轻的人，和那些已经满头白发的老人混杂一起，坐在十字路口的红树广场上晒太阳。
一台曾经在煤坑里掘煤的大型铁镐被运到广场上安放。铁镐已被油漆一新，镐身上红色的“中国共产党万岁”标语，落下了特殊年代的历史印迹。
“开着这个七八米高的大家伙，你会觉得有使不完的神气。” 曾在海州露天矿开过20年电镐的曾庆贵说，“20年前，光海州矿就有10万职工家属，召开大会时，矿上领导都要用高音喇叭喊。”
坐在广场的台阶上，这位60多岁的老人一脸平静。
与今日的落寞不同，这座素有“煤电之乡”的城市，历史上曾创造过无数辉煌，一个被媒体竞相引用的说法是，1949年以来，阜新累计生产原煤6.5亿吨，“用60吨的汽车装载，排队可以环绕地球赤道4圈半”。1954年的邮票、1960年版的人民币，都曾以海州煤矿做背景。
铁打的营盘流水的兵，当年的工人们还在，曾经的百里煤海早已不是铁打的营盘。承载了无数光荣与梦想的露天煤矿也于2005年5月破产，只剩下一条长4公里、宽2公里，深355米的巨大矿坑。
“黄就黄了呗。”比曾庆贵年轻10多岁的李进喜比较乐观，这位曾在海州露天矿里当了十几年掘进工的东北汉子说，在阜新除了刮风，最惯常的事情就是听说企业破产。
2005年下岗后，李进喜一直在长途汽车站门口蹬三轮，依靠这种被当地人称作“神牛” 的人力车，李进喜每天可以有20元左右的收入。李进喜说，在阜新，这样的“神牛”有一万多辆，车夫九成是下岗工人，“花五块钱跑遍全城，价钱还可以商量”。
“只要肯下力气，老天饿不死瞎鹰。”李进喜向天上指了指。顺着他手指的方向，阜新发电厂的三个烟囱高耸入云。李进喜说，那些工厂已与他无关。
“逼”出来的试点
“像身体里什么东西被突然抽走了一样，一下子没了精神。”曾庆贵说，海州矿闭坑那天，他和很多老工人都哭了。
一项数据显示， 2000年，阜新市先后有3家煤矿和大型企业破产，下岗职工多达15.6万人，全市处于最低生活保障线(165元)以下的居民多达21万人。
“阜新市84万城镇居民，光下岗就有20多万，想想都害怕。”辽宁省政协委员、辽宁工程大学教授、博导郭嗣琮说。
“阜新的资源产业太单一，占的比重太大。”郭嗣琮说，这如同一个不断膨胀的气球，嘭一声灭了，而其他产业还没起来。煤炭和电在地方经济中所占比重超过50%，虽然地方上也有一些工业企业，但年销售规模都不超过2个亿，基本处于灯下黑状态，一业独大的产业格局，让阜新的经济在资源枯竭之后几乎停滞。
资料显示：2000年之前，阜新地方GDP 平均增长率仅为2.7%，经济总量连续多年排在辽宁省最末，比西部地区还低。
“生存还是毁灭。”在阜新市转型办主任董彦超看来，用这句《哈姆雷特》的经典台词形容阜新当年的处境最恰当不过。
越来越多的煤矿工人失业，惊动了当时的辽宁省长薄熙来。2001年，薄熙来前往阜新调研，“工业落伍了，拿起镰刀又是一条好汉。”老工人们的这些话让这位喜爱红歌的省长眼睛湿润。
在听取了阜新市的汇报之后，薄熙来当即拍板，支持阜新转型。
但转型需要巨额资金，仅沉陷区和棚户改造就需数十亿元，这对正处于东北老工业基地改造的辽宁省来说，根本无力解决。2001年，时任国务院副总理的李岚清前往辽宁，薄熙来力请李岚清前往阜新“看看”。
“当时的想法是抓住一切机会争取国家支持。”阜新市委副秘书长、政研室主任魏宝山说，李岚清走了以后，阜新市委市政府多次找省委省政府，甚至跑到北京“汇报工作”， 目的只有一个，请求国家支持。
最终，阜新被国务院确定为中国第一个转型试点城市。
“这多少有点让领导为难。”熟知内情的魏宝山说。“当时李岚清是中共中央政治局常委，但并不分管工业。”
最终的解决办法是，2001年底，李岚清和当时分管工业的副总理吴邦国一起组织了国务院18个部委专门开了一次会议，正是这次会议，确定了阜新的试点。$nextpage$
农业救市?
当地政府决定，由政府出资金，村里出土地，在近千亩土地上建起了500多个大棚，政府希望通过公司加农户的生产方式运作，吸引上万名下岗职工前来就业。下岗职工只要缴3000元租金即可承包经营。
然而“农业救市”的发展战略从一开始就受到了质疑：十万产业工人回到农村种地，且不说和农民争地，是不是逆城市化而动，一夜退回解放前?阜新的转型是不是又走了弯路?
即使是官员内部，也有不同声音。“很多人向市委提意见，说阜新思路变化太多。”阜新市委副秘书长、政研室主任魏宝山说。
虽然备受质疑，但碱巴拉荒村的试验还是拉开了阜新农业救市的大幕。当年这个位于市郊的偏僻小村也一夜之间成了阜新经济转型的亮点，李岚清、薄熙来等都前后视察过这个小村子。村委会的荣誉室，至今还挂着各级领导视察村农业园的大幅照片。
据知情者介绍，事实上，由于资金瓶颈和农业自身的特性，阜新的农业化道路走得并不顺畅。碱巴拉荒村、六家子等多个大棚试点都在几年之后归于沉寂。
如果不能尽快形成可以大量吸收劳动力的替代产业，产业与就业间的失衡矛盾还将进一步加剧。阜新市转型办主任董彦超说，最初的选择是为了尽快解决就业问题。
阜新原先是一个半农半牧地区，农村耕地面积有600万亩，还有200多万亩的林地和200多万亩的草场，但农产品主要是苞米和高粱，附加值并不高，发展现代农业有很大空间。而且农业对提高经济总量“来得快”，投入也比工业少。
在董彦超看来，7年前提出的农业产业化虽然没有真正拯救阜新，但却给阜新每年带来4.5亿的利税，而且通过食品加工业的带动，农民人均纯收入由2001年的1050元，涨到了2008年的5030元。
一位当地官员透露了另一个原因，在2001年12月28日召开的国务院办公会议上，阜新被确定为全国资源枯竭型城市经济转型试点：重点发展第一、三产业，形成以现代农业为基础，第二、三产业有机融合的新格局。
“上面有明确的建议，市里的领导也不敢找别路了，只能围绕农业作文章。”这位官员称。
体制掣肘与未来之路
在阜新市委副秘书长魏宝山看来，阜新的煤炭行业直到是上世纪90年代中期还在实行计划体制，领个螺丝钉也要计划科批准。体制的僵化与思想保守，让阜新的煤矿失去许多转型的机会。
即使是转型之后，体制造成的掣肘仍然存在。2002年6月，原阜新矿务局改制为阜新矿业集团，事权、财权由中央下放至辽宁省，但随着破产煤矿的增加，矿区的教育、卫生、低保等开始往地方转移，而原来企业办的学校、医院职工工资比地方拿得少，一交地方，都要与地方看齐，这无疑增加了地方财政的负担。
在当地官员看来，现行改革只是把阜矿集团交给省里，但很多问题却交给市里来解决，权责的缺位，也增加转型的成本。应该学习外地经验，将煤矿直接下放到市里或区里，这样才能“统筹管理，共渡难关”。
显然，在现行的体制之下，这样的想法仍无法实现。经济尚在爬坡，阜新又不得不面对转型后的另外一个现象，经济边缘化。
转型七年，阜新市政府一直没有摆脱“吃饭财政”的困境。2008年，阜新市地方财政收入为14.6亿元，而支出超过50亿元。另一个让阜新市政府尴尬的是，历经7年努力，阜新的GDP只占辽宁省的2%，无论生产总值还是地方财政收入，被周围其他城市远远抛在后面。
当地方经济在区域经济发展中分量微不足道的时候就会面临被边缘化的危险，这对转型中城市发展无疑是雪上加霜。2008年开始，长期进行区域经济研究的郭嗣琮教授开始提醒当地政府。
郭嗣琮举例说，在辽宁省围绕东北老工业基地改造的几大战略中，无论是沿海地区五个城市的“五点一线”，还是以沈阳、鞍山、抚顺、锦州等城市的“中心城市群”，都找不到阜新的影子。与此相对应，国家对东北老工业基地改造的上百个项目中，也没有一个项目落户阜新。
边缘化的趋势让阜新市政府如坐针毡。2008年，在阜新市政府及部分政协委员的呼吁下，辽宁省提出“突破阜新”口号，并把阜新纳入沈阳经济圈。
这显然给阜新市注入一剂强心剂，阜新希望借助与沈阳市结对帮扶和区域经济的推动，帮助阜新实现转型。到2012经济总量力争翻番，达到850亿元。
“阜新市的转型远没有完成，任何机会都不能放过”，董彦超说。
或许，这将是阜新最后一根“稻草”。
案例二:甘肃玉门油竭城衰 城市陷转型困局
2010年初夏，玉门市老城区。风裹着尘沙，毫不留情地卷过这个人口不足3万且残败破旧的油田基地。
当地人描述，十年前，这里还繁华兴盛，人口多达10余万，城市功能齐全，经济发达。
如此巨变，根源是开采了近70年的石油资源日趋枯竭;还有一个与其他资源枯竭型城市不同的原因是，玉门市政府驻地和玉门油田生活办公基地相继搬迁，仅留下部分老市民和油田生产基地，出现相关经济崩溃、大量房屋闲置、就业难与居民收入大幅减少等问题。
2009年3月，玉门市被国务院列入第二批资源枯竭城市名单，中央和省级政府以财政资金和优惠政策，支持该市摆脱资源枯竭困境。
因油设市
玉门市位于中国甘肃省河西走廊西部，因油而设，因油而兴，是典型的石油资源型城市。
上世纪三十年代末，玉门油田开始开发，著名地质学家孙健初等3人受命前往玉门勘探开发油井，在现今老君庙旁边开凿出中国第一口油井——老君庙一号井，由此拉开了玉门系列油井的开发序幕。此后这里相继诞生了中国第一个油田，诞生了新中国第一个石化基地，也诞生了“铁人”王进喜。
新中国成立后，玉门油田在社会主义建设中发挥了重要作用。1957年，玉门建成中国第一个现代石油工业基地，先后承担起了中国石油工业“大学校、大试验田、大研究所”和“出人才、出技术、出产品、出经验”的“三大四出”历史重任，先后向全国各大油田培养输送管理人员、技术骨干和职工12万人，累计开采石油3011万吨，加工原油3843万吨，向国家上缴税金120多亿元，为新中国的诞生、建设和发展做出了巨大的历史性贡献。
在中国石油工业上的突出贡献，也带给了玉门发展的机遇。1955年玉门油矿所在地成立了地级玉门市;1958年玉门县政府从玉门镇迁至玉门油矿，并入玉门市;1959年玉门石油管理局成立;1961年市局政企分设，玉门市改为县级市至今……玉门这座城市彻底躺在了石油工业上。
油竭城衰
漫步在玉门市老市区的主街道上，一幢幢高大的楼房、四处林立的巨幅广告牌以及各种功能完善的办事机构和商业企业，不禁让人遥想此城曾经的繁华与富足。然而今时，一排排紧闭的门面房却彰显了这座城市的衰败。甚至有人向记者调侃：2万元就可以在这里买一栋楼，六层三个单元的，而且保证每套房的面积在50平方米以上。
油竭城衰导致的经济萧条，影响了这里很多人的生活。东岗村人王顺及全家的命运在过去的10年里就上演了冰火两重天的生存戏。
年过半百的王顺出生在这片石油的土地上，以开出租车为营生。“2003年前后吧，光我们跑出租的，那收入的差距老大了。”他告诉记者，现今一天的纯收入是60元左右，而在十年前，每天最少也能有100元的收入。
据王顺描述，十年前，老市区人来人往，有将近10万人左右;而现在这里的人口不足3万人了。
命运和生活发生改变的不仅仅只有王顺一人，几乎每个人都遭遇到了老城巨变的冲击，甚至每个企业每个机构。
本世纪初的前后，玉门市政府最先提出搬迁的想法;2002年2月，玉门油田生活和办公基地逐渐东迁酒泉市肃州区;2003年4月，玉门市开始实施市政府驻地迁址工程，市政府驻地向西80公里迁至玉门镇。
而早在1995年，部分油田企业和5万多油田职工、家属就已开始陆续西迁至新疆吐哈油田，这样的迹象却没有引起重视。吐哈油田人口分流与玉门油田生活办公基地搬迁，使得玉门市城市化率由上世纪九十年的70%以上骤降至目前的35%左右，市属工业经济比重也一直在6%-8%之间徘徊，整座城市正在衰竭。$nextpage$
经济陷入崩溃边缘
“一油独大”的畸形产业结构，是玉门市国民经济的重要特征，也是玉门经济迅速陷入衰败的症结所在。
根据玉门市财政局的经济数据显示，石油及炼化产业贡献了该市国民经济增长的70%以上，而财政收入中也有60%以上来自石油及相关产业，第三产业仅占10%左右。
对此，长期跟踪研究资源枯竭型城市转型的东北财经大学于立表示，计划经济时代背景下，几乎所有的资源性城市都有着一个共同特征，资源产业是城市中唯一有竞争力的基本经济部门，其他产业几乎都是为该产业及其从业人员提供商品和服务的非基本经济职能。
“资源型产业在城市经济中所占的比重不仅非常高，而且是城市经济的核心和命脉。”他说，“资源型城市对资源型企业存在着一种特殊依附关系。资源产业是资源性城市的支柱产业，如果城市的支柱产业由一家企业主导甚至独占，会形成城市对该企业的依附性。风险也会逐步显现出来。”
开采了70多年的玉门油田，随着其资源日趋枯竭，风险早在上世纪九十年代中后期就已显现出来。
上世纪末老市区个体工商户达到5122户，占全市总数的85%，曾是酒泉地区商贾云集、商贸流通业最繁荣的区域。随着石油资源枯竭，人口开始外流、城市人口锐减，市场萧条、消费萎缩。老市区个体工商户锐减至2007年的1350户，减少近70%。
随着企业的接连破产与个体户的锐减，产业经济的萧条最终影响到了地方税源的缩水。据测算，1998年至2007年的十年间，玉门市平均每年减少地方税源1200万元，累计减少1.2亿元。地方财政随着原油产量增长缓慢，油田税收占财政收入的比重年均下降7.1%，与油田相关的地方税收平均每年减少3500万元。而在玉门油田兴盛时期的1950年至1980年，财政收入以年均32%的速度增长。
风险并不止于此。由于市政府搬迁新址和大量企业破产倒闭，导致新市区城市建设、老市区基础设施改造和下岗失业人员安置方面的资金需求急剧增加。地方财政收支平衡的压力很重，城市转型资金缺口较大。2008年，全市财政自给率55.6%，人均财力1337元，政府性债务余额5.2元，是地方财政收入的2.08倍，财政赤字达2400万元，且每年财政支出缺口都在3000万元以上。
转型中的迷茫和困境
玉门市从上世纪末提出迁城以实施城市经济转型，至今已有十余载;被国务院列入资源枯竭型城市名单也已一年多。然而，宣传部门一位负责人却说：“目前具体怎么转型，怎么发展，市领导暂时也说不清楚。”
玉门市发改委一位官员表示，截至目前，有关产业和经济转型的规划方案，尚在委托兰州大学经济学院的专家制定当中，还得经过甘肃省发改委和国家发改委的审查通过方能执行。长期供职在该市政府的一位工作人员向记者透露，关于该市政府在有关政府文件和汇报材料中提到的“经济转型，建设五大产业、四大园区、四大特色产业基地”，基本上停留在一个“概念和文字”阶段，没有清晰的发展思路和具体的规划。
石化产业在将来很长一段时间还是该市主导产业，“一油独大”的畸形产业结构还将难以改变。而国务院《转型意见》却规定：2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。
于立教授认为，资源开发型城市，在资源的黄金时期，往往是发展接续产业最有利的时期。目前玉门资源递减程度正处在发展接续产业的关键时期，若错过这个时机，到油气资源完全枯竭后再研究转型将付出沉重的代价和高昂的成本。
案例三：资源型城市遭重创 该如何突围?
自金融危机席卷全球以来，中国所有的资源型城市都在过冬——从资源开采到下游销售，整个产业链遭受重创，政府财政收入大幅下滑，有的城市甚至预料工资都难以为继。
这在过去，至少在5年前不可想象。那时中国的矿产资源价格刚刚攀升，这些城市正享受这一生中的黄金岁月带来的繁荣。
在中国的版图上，大约有四百多座资源型城市。目前公布的资源型城市有118座，涉及总人口1.54亿。这118座城市的未来在一定程度上代表着中国其他以矿为生的城市的未来。
中国矿城的特殊性在于，这些与共和国同岁的城市为中国过去几十年的经济腾飞提供了初级的资源产品，成为整个经济发展的推动力之一。一些资源型城市的官员学者甚至喊出：上海滩应该回望这些中国的锅炉房。
单一的经济结构、庞大的社会人员负担、千疮百孔的自然环境、连片的棚户区等等，这些都是锅炉房的象征词汇。经过几十年的开采，这些资源型城市已经进入到衰退期，如同一个生命垂危的老人。这种短期的资源开采带来繁荣之后，迅速陷入衰退的城市，国际上称之为“荷兰病”。
和德国的鲁尔工业区、法国的洛林、日本的九州一样，中国的矿城也面临资源枯竭之后的转型。
“矿竭城衰”并不再是危言耸听的话题
长期跟踪研究中国资源型城市的专家肖金成认为，在早期的城市发展中，矿城的设计按照苏联专家的规划，有些地方的工业与城市的规划基本合理，但此后在发展中却将生活区、服务区等功能捆绑在一起，导致矿产枯竭之后，城市转型非常困难。肖金成目前是国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长，他曾多次就资源型城市做过专项调研。
“在一矿一市这种模式下，如果矿产枯竭，按照客观规律城市就没有了，完全可以把城市撤掉，这是非常经济、节约的方式。”肖金成说。
以云南省的东川为例，其曾因铜业立市，随着资源枯竭，企业破产，上个世纪末东川由一个地级市降格为一个县级区。不过，在肖金成的调研中，很多学者，特别是地方官员都避讳“关矿撤市”这种方法，他们还是要千方百计让城市能生存下来。
舍本逐末?
显然，保城是资源枯竭城市每一任父母官的任务。保城的突破口即来自于国家对资源枯竭城市的支持。也正因如此，国家在逐渐卡紧“申枯”的门槛。在资源产品价格迎来最大降幅之际，各个城市纷纷想搭上“资源枯竭”城市的班车，有的城市甚至在“申枯”成功后热烈庆祝。
肖金成发现，目前“申枯”的这些城市主要有三种心态：取得国家支撑，拿到钱;戴上资源枯竭城市的帽子，便有了政策优惠，有利于吸引外来投资;城市建设和发展。
通过上述心态分析可以发现，枯竭城市的目的性还是为了能在短期之内渡过难关，真正的转型——寻找替代产业却成为次要位置。
在研究学者看来，高层最早注意到资源型城市未来发展方向并不是其资源面临枯竭，而是其更为沉重的社会负担。
以辽宁阜新为例，2001年，国务院确定辽宁省阜新市为资源枯竭型城市转型试点，其出发点主要是2001年前后资源性产品的市场萎缩、价格大幅下滑，造成大量国有企业亏损，职工下岗，社会保障难以维持。
阜新问题由此得到中央高层的重视。当时东北集中了全国1/4的资源型城市。东北也就此成为资源型城市转型的试点区域。但2003年资源性产品价格上升之后，矿产品市场也扩大了，原来资源性城市缓过劲儿，“好几年他们都顾不上转型”。
显然，在资源型产品市场景气的时候，矿城顾不上转型，在市场萧条之际，又很难转型。这是所有矿城的通病。
为了彻底解决资源枯竭城市未来的发展，2007年12月，国务院出台“38号文”——《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，提出要在2010年前，基本解决资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题。
不过，学者们也表示，早期的思路并不是资源城市转型的终极目标。一个城市转型能否成功不是看棚户区改造如何，而是看接续、替代产业发展如何。
目前，替代产业已成为资源枯竭城市转型时的口头禅，各地方政府对其抱有极大的热情，希望通过接续产业的发展，使城市能够繁荣起来，但正如调研学者所说的，“心情可以理解，但是没有考虑到其难度”。
因为让投资者前来投资新产业取决于是否有好的投资环境、资源条件(水资源、土地资源等)、周围是否有庞大的市场、是否有产业配套能力、是否靠近周围 的城市等。比如国外发展工业旅游，但是中国实际情况是很多地方都有煤矿，工业旅游几乎不可能被每个城市照搬。
中国人民大学环境学院院长马中指出，出现不可持续的悖论在于地方政府要想发展经济，开发当地优势自然资源自是绝佳途径，这一届政府不会思考下一届政府能否继续开采的问题。
这种轮回式的资源初级开采，甚至是在资源开采范围之内转圈子式的转型并不能真正拯救这些资源枯竭城市。
如何突围
从来没有救世主，即使“申枯”成功的城市也面临着新的产业突围的考验。
其实，观察国外的资源型城市转型的方法，可以发现很多城市最终转变成为资源产品科研的发起者、机械设备的提供商。
以美国的休斯顿为例，其因石油开采而兴起，之所以在石油资源枯竭后休斯顿依然能够兴盛，最大得益于其成功开拓了由石油科研带动的石油服务领域——机械、水泥、电力、钢铁、造纸、粮食、交通运输的发展。
这种科研服务带动资源枯竭城市的转型，法国的石油公司道达尔已经开始实践，其Lacq气田这一即将枯竭的陆上油气田，就是利用二氧化碳捕集和封存的工业化示范实现成功转型。
美国能源工程师协会专家介绍，中国的矿城可以更多地承担能源服务提供商的角色。在其看来，过去这些城市只是关注供应方，其实造成 很大的资源浪费。其实可以与需求方建立联系，利用一个城市的影响力，为下游产业提供设备运行管理的经验，这样就能在采掘的同时，让经济波动与开采建立长 久、稳定的联系。
“更重要的是，这种能源服务将会是一个产业，以后可以形成技术、设备等多方面的转型方向。”周纪超说。
对于目前国内矿城来说，其寻找替代产业困境在于没有资金。以山西为例，其经历多年煤炭开采之后，面临贫富分化、环境问题日益严峻以及资金外逃等多方面的社会问题，在经受金融危机打击之后，至少短期内难以找到产业的转型机会。
中国人民大学环境学院院长马中认为，在资源开采的高峰期，财富快速积累的过程中地方政府应懂得预留一部分资金，每年从财政上拿出一笔钱作为以后发展的资金，当资源枯竭后，就不会出现产业链断裂。
长期关注山西发展的学者王进说，对于很多地方政府来说，并不是缺乏产业发展的机会，而是缺乏一个公共政策的引导。比如若能引导山西的外逃资金留在山西，山西的高科技、文化、环保、城建等产业也能发展起来。
可以看到，这种实践其实就是向科研实验基地转型的尝试。当然，在很多研究者看来，要想从根本上解决资源型城市未来发展问题，必须要综合考虑其区位优势，能够在中央与地方政策、地方经济发展与生态环境承载力、地方国企与当地矿区居民之间寻找一个平衡点。
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