太湖爆发蓝藻，滇池、巢湖爆发蓝藻，江苏沭阳因水污染导致20万人断水……入夏以来，令人震惊的大规模水污染事件接二连三地发生。
在此情形下，国家环保总局使出最后的杀手锏——流域限批，但这已是环保部门目前让河流“休养生息”所能采取的最大行政处罚权。要彻底破解“环保困局”，必须从目前主要用行政办法保护环境，转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这注定是一个长期的过程。更重要的是，这需要政府真正落实科学发展观，告别“先污染后治理”的路子。
水污染进入整体爆发期
近年来快速的工业化和城市化进程造成了大规模水污染和水紧缺。目前7大水系的26%是五类和劣五类，9大湖泊中有7个是五类和劣五类。华北地区1300亿立方的地下水已经用掉了1200亿立方米，海河流域年人均用水量不够300立方米。
今年5月下旬，国家环保总局的6个检查组分赴黄河、长江、淮河以及海河流域调查流域污染现状，最终得出的结论令人震惊：四大流域的整体污染现状已经成为常态，“影响到了老百姓生存的命脉”。
国家环保总局副局长潘岳在接受媒体采访时说，两年前的松花江事件标志着我国进入了水污染事故高发期。而今年入夏以来蓝藻的接连爆发，标志着我国进入了水污染整体爆发阶段。
可以说，中国的水污染状况已经到了一个危险的临界点。今年入夏以来接连发生的太湖、滇池、巢湖的蓝藻爆发，不是偶然的突发性事件，而是传统的发展模式积累的环境成本到达临界点的标志。
水污染已经严重到人民群众的生命安全。卫生部5月8日公布了2006年城乡居民主要死亡原因报告，恶性肿瘤超过脑血管疾病，成为我国居民死亡的主要原因。从公报中可以看到，中国的恶性肿瘤发病率从1970年代中期的每10万人中99.5人，上升到2002年的每10万人中148人，30多年间上升了近50%。我们不能说这百分之百是由环境污染造成的，但空气污染和水污染与恶性肿瘤中最高发的肺癌和消化道癌有着强烈的对应关系。从2005年底松花江事件后，平均每两天发生一起环境突发事故，其中70%是水污染事故。
水污染正伴随工业化的高速推进而从支流向干流、从城市向农村、从地表向地下、从陆地向海洋蔓延发展。国内每年工业和城市污水排放量达630亿吨，理论上足以污染全国所有的地表水源。中国的水危机已呈不可阻挡之势。
最后的杀手锏
水危机迫使国家环保总局不得不使出最后的杀手锏。7月4日，国家环保总局宣布自当日起对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。从当日起，国家环保总局将停止这些地区除污染防治和循环经济类外所有建设项目的环评审批。同时，对流域内32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。
环保总局在四大流域执行限批处罚的地区包括：长江安徽段的巢湖市和芜湖经济技术开发区；黄河流域的甘肃白银市与兰州高新技术产业开发区、内蒙古巴彦淖尔市、陕西渭南市、山西河津市（县级）与襄汾县；淮河流域的河南周口市、安徽蚌埠市；海河流域的河北邯郸经济技术开发区、河南濮阳经济开发区、山东莘县工业园区。
此前，环保总局曾对河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市以及大唐国际、华能、华电、国电等四大电力集团实施过“区域限批”的行政处罚，暂停这些地区或企业所有新建项目的环评审批，直到这些企业和地区的违法项目整改结束。
区域限批是从抓企业转移到抓城市政府，而流域限批则扩展到更广范围，从抓城市政府到抓整个流域。对处于重污染江河段的城市，流域限批对当地政府有一个提醒的作用。更重要的是，流域限批强调大家要协调作战、共同把关。因为流域环保具有连续性，存在上下游的问题，上游要对下游负责，流域沿线地方需要协调。
有关专家分析，这次流域限批的地区都是污染非常严重的地区，当地政府根本不把环保放在议事日程，流域限批政策实施以后，如果他们不把环保工作做好，放过了一家污染企业就可能造成全流域几十个甚至更多项目限批，无论对当地经济还是官员的政绩都是很大的损失。
不过，潘岳却坦言，不管是对几个月前区域限批所取得的成绩，还是对将来流域限批将有的成果，他本人都不持乐观态度。在他看来，两个层次的“限批”都只是比以前的环境执法手段略狠一些而已。
这三年，环保总局借着一次次的“环保风暴”推出了区域限批制度、绿色GDP核算、规划环评制度，出台了《环评公众参与暂行办法》、《环境信息公开条例(试行)》等法规制度。环保部门已是尽了最大的努力，“区域限批”和“流域限批”已是环保总局权限和现有法律框架内的极限，但和面临的问题相比，还是杯水车薪。
制度变革才是治本之策
区域、流域限批已经是环保部门最后的杀手锏，如果这样的重典都不能奏效，那么一些地方“先污染后治理”的模式究竟该怎么扭转？一些地方政府唯GDP的发展观怎么改变？为什么中央提出科学发展观这么久，最高领导人解决环保问题的决心这么大，但环境污染恶化的态势仍然改变不了？
其实，唯GDP发展观的背后已经不是地方官员执政思路或者观念问题，而是利益的问题。一些地方政府不顾区域、流域环境承载能力已逼近底线，盲目追求GDP增长，甚至牺牲国家利益和公众健康换取极少数人的特殊利益。这是因为官员政绩考核制度的“GDP核心”还没有变。
单纯的行政手段已经无法解决中国当下的环境问题，我们还需要建立更根本性的制度。首先是修改《环保法》，授予环保部门更加严厉的环境执法权。目前环保部门既没有关停企业的权力，也没有处罚责任人的权力，甚至对污染企业最重的罚款还不如他们一天的利润多。而地方环保部门的位子、帽子和票子都掌握在当地政府手中，有时执法就像豆腐一样软弱。因此，应该赋予环保部门更多的权能，加大处罚力度，包括大幅提高罚款上限，包括追究违法企业领导的法律责任等等。
第二是建立高级别的跨区域、跨部门的环境协调机制，这个机制要能协调环保、水利、城建、林业、农业等部门开展联合监测和执法，破除目前“多头管治”的局面。
第三是要做区域、流域的规划环评。打破行政区划，对大区域和流域的发展规划进行产业布局、规模、结构的调控，使区域和流域的产业结构服从当地的环境功能，经济增长服从当地环境容量，从开发建设的源头防治环境污染和生态破坏。
但其中最根本的，是建立有效的环境问责制和官员环保考核体制：将环境指标纳入官员考核体系。环境指标一天没有真正纳入官员考核制度，就一天不能杜绝官员牺牲人民的利益、不顾环境状况，片面追求经济发展冲动；建立环境问责制度。国家要明确政策授权，监察部门要继续加大加重对环境违法行为的责任追究。另外还要实行严格的环境责任跟踪问责制度，尤其对近年来的官员在任时所造成的环境责任进行跟踪追究；建立上级环保部门对下级政府督察督办的制度，对整改不到位的要实施区域限批，并追究政府相关人员的责任，特别是地市以上负责人的责任。
要想从根本上解决问题，还要同时结合市场的力量和公众的监督。市场能克服行政手段“阶段性”、“不稳定”的弱点，公众的监督则能够抑制“权力寻租”。
环境保护是一个国家的系统工程，不是哪一个部委能够独立担当的使命。解决问题的真正办法只有一个，就是建立现代政府机制，强化政府的公共服务职能，完善政府行为的监督和制衡机制。在现代政治框架下，政府权力和责任的约束机制主要来自民主、法治和公民社会三方面。如果不能有效改善公共治理，无论是“环保风暴”还是“区域限批”，恐怕都难以取得理想的效果。
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