城镇化是世界经济发展、人类文明进步的重要标志，是农业国向工业国跨越的必由之路。但是长期以来，由于特定的社会经济条件和历史原因，中国城镇化的整体水平相对滞后，已经成为影响全面建设小康社会、加快推进现代化进程的一个突出问题。通过统筹城乡发展，加快城镇化进程，是解决新时期农业、农村和农民问题的根本途径。
一、中国城镇化发展的历史演进
新中国成立初期，城镇化水平为10.6%。经过60年的发展，到本世纪初城镇化水平达到39.1%。城镇化发展大致经历了四个不同阶段：
第一个阶段是城镇化起步阶段(1949-1957年)。城镇化发展呈现“城乡通开，流而不滞”的特征。新中国大规模的经济建设和工业化的启动，使一些老城市得到较快发展，同时诞生了一批新兴工业城市，农村人口大量迁入城市，形成中国城镇化发展的第一次高潮。这一时期，中国城镇化率每年提高0.6个百分点，1957年达到15.4%。
第二个阶段是城镇化波动阶段(1958-1978年)。这是工业化的重要时期，在优先发展重工业，农业支援工业的经济发展战略指导下，城乡二元结构逐步强化，城镇人口一度倒流农村，城镇化发展出现大起大落，甚至是停滞倒退。这一时期，中国城镇化率每年只提高0.1个百分点，1978年达到17.9%。
第三个阶段是城镇化稳步发展阶段(1979-1998年)。改革开放使农村经济快速发展，乡镇企业异军突起，城乡二元结构开始松动，城镇化建设特别是小城镇建设取得较大进展。1998年全国有建制镇1.88万个，比1978年的2173个建制镇增长了8倍;城镇人口也由1.72亿增加到3.79亿。这一时期，中国城镇化率每年提高0.7个百分点，1998年达到30.04%。
第四个阶段是城镇化快速发展阶段(1998年以来)。1998年农业和农村经济发展进入新阶段，特别是统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的新思路，成为国家重要发展战略和指导方针，城镇化步入快速发展阶段。到本世纪初，中国的城镇人口将近4.9亿，城镇化水平达到39.1%，四年间年均提高2.24个百分点。截止2002年7月，在全国乡镇总数中，建制镇的数量首次超过了乡的数量，分别占51.3%和48.7%。
二、城镇化的一般规律与中国城镇化的特殊性
回顾中国城镇化历程，分析其发展的引领力量和制约因素，并借鉴国际和国内部分地区的有益经验，有助于加深对城镇化一般规律性和现阶段中国城镇化发展特殊性的认识。
首先，城镇化发展要与工业化进程相适应。对世界多数国家城镇化发展道路的分析表明，城镇化发展要与工业化进程相匹配。在城镇化早期阶段(城镇化水平在35%以下)，农业支持工业，工业化的推进主要靠农业提供的剩余。这一阶段的结构转换特征是：第二产业的就业人数增长速度分别高于第一、三产业，资金投入也以第二产业为主。在城镇化中期阶段(城镇化水平在35%-70%)，农业不再从资金积累上支持工业的发展，农业的剩余用于自身的发展，工业的进一步发展则依靠工业自身的剩余积累。这一阶段的结构转换特征是：第一产业在国民经济中所占的相对比重大大下降，第二、三产业的相对比重逐步上升;农业的就业份额大大下降，而非农产业就业份额迅速上升。由此可以判断，目前中国城镇化的总体水平已经步入中期阶段。在这个阶段，必须在工业化的宏观背景下考察城镇化的发展进程，在顺利推进工业化、城市化的战略高度上正确处理经济发展中的工农业关系，通过工业化与城市化的协调发展来实现现代化。
其次，城镇化发展要与相关制度改革相适应。由于历史原因和客观需要，中国选择了国家工业化的发展道路，由此而形成的一些政策和制度制约了城镇化进程。改革开放后，国家出台了一系列促进城镇化发展的政策，包括户籍制度的逐步松动，城市住房制度的改革，发展城市二、三产业的政策措施等，为加快城镇化发展和城乡人口自由流动创造了新的制度环境，极大地推动了城镇化的发展。但从总体上看，制约城镇化发展的制度性障碍依然存在。如一些地方由于种种原因，对城市带动农村、工业促进农业发展的认识还不明确，还没有把城乡统筹作为新时期城镇化发展的基本思路。因此，进一步克服阻碍城镇化发展的体制性障碍，是目前深化改革的艰巨任务之一。$nextpage$
第三，城镇化发展要与解决“三农”问题相适应。城镇化、农业的现代化和农民全面实现小康是同一个历史过程，必须几个题目一起解。世界公认的城镇化率与工业化率之比的合理范围在1.4—2.5:1之间，而2002年中国城镇化与工业化率之比为0.78:1，大大滞后于工业化水平。2000年以前，中国城镇化水平比世界平均水平低11个百分点，比中等收入国家低22个百分点，比高收入国家低42个百分点。城镇化水平滞后带来了一系列矛盾和问题。一方面是人口结构、资源占用和收入分配结构上的城乡不合理配置，导致城乡经济和社会发展的失衡。另一方面是制约了国内需求的持续增长，也制约了整个国民经济持续健康发展。
如果说上世纪50年代的城乡关系是农村“背”不动城市，那么现在的情况恰恰相反，是城市“背”不动农村。50年代以来逐步积累形成的上亿人口的农村剩余劳动力大军，在当前城市改革日益繁重，国家财政收支、国民收入再分配、土地增值收益使用、金融支持等都带有明显的城市偏向的情况下，农民面对的是进入城市的太高门槛和城乡不断拉大的差距。这种状况不仅仅损害了农民的利益，而且还将影响工业化、城镇化的进程。因此，从城镇化和“三农”发展的角度，城市和农村的统筹发展需要突破城乡分割的局限，在更广阔的领域和更深的层次上进行新的改革。
三、加快城镇化发展的总体思路、目标和原则
(一)总体思路：创造良好的城镇化发展政策环境，选择多元化城镇化发展模式，探索和实现资源要素优化配置和产业发展有机结合的多种方式，走以城镇化带动工业化、以工业化促进城镇化，城乡一体的可持续发展道路。为此，一要选择多元化城镇化发展模式。按照比较优势的原则，根据不同区位资源条件、人口规模和经济发展水平，因地制宜，科学规划，把发展特大城市、大城市、中等城市和有重点的发展小城市(镇)有机结合起来。二要探索和实现资源要素优化配置和产业发展有机结合的多种方式。将乡镇企业二次创业和推进城镇化结合起来，将人口流动与城乡建设相结合，形成长期持续的经济增长点。
(二)发展目标：在未来20年，中国城镇化水平要力争每年提高1-1.5个百分点左右;到2020年，城镇化水平达到55%-65%，使城镇化滞后于工业化的局面得到较大改善，逐步建立起城镇布局合理、城乡劳动力市场统一、可持续发展的城乡统筹经济社会体制，努力实现城镇化、工业化和农村现代化的协调发展机制。
(三)基本原则：一是统筹协调原则。统筹城市与农村协调发展;统筹经济与社会协调发展;统筹协调农村内部各业发展的关系。二是制度创新原则。包括户籍、就业、社会保障、财税、金融等制度创新。三是宏观调控原则。调动各种资源特别是公共资源向农村倾斜，调整国民收入分配结构，增加对农业和农村的投入。四是阶段突破原则。分阶段把促进城乡二元结构向一元结构转变的各项政策具体化。五是区域推进原则。正视区域之间的差距，实施分区域、阶段性的目标战略，通过设置区域性的经济社会发展路径来实现城乡统筹的最终目标。
四、如何进一步加快中国城镇化发展进程
一是把城乡统筹作为城镇化的强大动力。城镇化的实质是产业和人口向城镇的不断聚集。城镇化的发展可将大量农民从低生产率的传统农业部门转移到高生产率的非农部门，起到促进农民增收、刺激消费和扩大内需的作用。同时，也只有从城乡统筹出发，加快农村工业化，加快农村剩余劳动力的转移，缩小城乡发展差距，促进产业结构升级，才可能从根本上实现城镇化的可持续发展和城乡经济的良性循环。
二是通过城乡统筹为城镇化提供体制保障。国际经验表明，从城镇化早期阶段到中期阶段的转换，必须将农业支援工业、农村保障城市的体制基础调整为城乡统筹的体制基础。从中国城镇化发展的特殊性出发，城乡关系、工农关系的协调必须在改变农村经济、社会发展滞后这个关键点上突破。统筹城乡经济社会发展，关键就是工业带动农业、城市带动农村、经济带动社会发展。只有确立了这一体制基础，才能达到城乡经济的平衡发展，保证城乡社会的稳定与协调。
三是通过城乡统筹为城镇化开辟现实途径。城镇化是城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程，也是农村和农民生产生活方式不断提高、不断现代化的过程。这也就是城乡统筹发展的过程。在这一过程中，将需要解决的劳动力就业、土地利用、产业聚集、公共事业发展和社会福利保障等一系列重大问题，统一考虑和协调运作，从宏观上研究和寻找实现城乡一体化的有效途径。珠江三角洲模式、长江三角洲模式以及大城市卫星城发展模式等，提供了多方面城乡统筹协调发展的成功范例。
四是大力调整加快推进城镇化的相关政策。要制定各种优惠措施，积极引导乡镇企业向工业小区、开发园区集中，住宅向居住小区集中，发挥城镇的规模效益和集聚效益，带动周边农村地区的发展。要深化改革户籍管理制度，逐步实行以居住地和就业为原则，以合法固定场所、稳定职业或生活来源为落户基本条件的户籍管理制度。要进一步加大小城镇的基础设施和公共设施建设投入，解决好供水、供电、道路和通讯等配套设施问题，通过制定税收优惠政策，鼓励乡镇企业向小城镇集中，支持农户和个体工商户从事农村二三产业。要建立多元化的农村金融服务体系，逐步形成政策性银行、商业银行、合作金融组织、股份制银行、合资银行等密切配合、协调发展的农村金融体系，支持城镇化发展。要深化小城镇社会管理体制改革，将城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，建立适应小城镇发展要求的新的户籍制度、住房制度、医疗制度、劳动力就业制度和社会保障制度，等等。
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