十一届全国人大四次会议已闭幕，“十二五”规划纲要(草案)经过会议的审查，将成为正式纲要。这意味着今后五年中国经济社会发展将有清晰的“路线图”。
在经济发展、科技教育、资源环境、人民生活四大类24项指标中，约束性指标和预期性指标各占12项。与“十一五”相比，“十二五”新增9年义务教育巩固率、非化石能源比重、二氧化碳减排、保障性住房4个约束性指标，都是关乎人民生活、科技教育和资源环境类的指标，属于政府公共服务和社会管理职责，是人民群众的热切期待。这充分显示了规划制定的科学合理性，具有鲜明的政策导向。
从发展指标看趋势
最重要的还是强调“好”字当头
“4大类24项指标给人印象最深刻的是，经济发展指标全部是预期性指标。”财政部财政科学研究所所长贾康委员分析认为，经济发展看似没约束，实际上受到更大更多的约束。约束来自资源环境的承载能力，来自人民不断提高的物质文化生活需要，来自对科技创新驱动力的依赖。表明“十二五”的经济发展更重质量和结构优化，而不再一味追求快，要“好”字当头。
“指标揭示出把改善民生作为转方式、调结构的出发点、落脚点，让民生的持续改善反过来促进经济发展的深意。”中国人民大学劳动人事学院教授郑功成认为。
云南省丽江市委书记王君正说：“在资源环境的8个指标中，有7个是约束性指标。从中可以看出，生态环境保护与节能减排被提到了更加突出重要的位置，更加强调经济发展质量。这表明，走一条具有中国特色的新型工业化道路，促进城乡、区域统筹发展，一、二、三产业协调发展的决心更加坚定。”
代表委员们指出，在主要污染物排放量减少指标内，增加了氨氮和氮氧化物两个细类指标，其中最难完成的是氮氧化物，因为它不仅来自工业企业和燃煤的排放，还来自机动车的排放。该指标直接涉及人民群众的身体健康，纲要草案将它设定为约束指标，表明经济社会发展必须以人为本的核心，让人为之振奋。
对比“十一五”，“十二五”还对一些指标进行了拆解，增加了相应指标的范围，提高了执行要求。比如，“十一五”所提的国民平均受教育年限指标，在“十二五”中变为九年义务教育巩固率和高中阶段教育毛入学率两个指标，并新增九年义务教育巩固率为约束性指标，对教育的要求更高。同样，“十一五”中的森林覆盖率拆成了“十二五”中的森林覆盖率和森林蓄积量，更加突出了森林在保护生态、应对气候变化、改善人居环境等方面的综合作用。
中国科协副主席齐让说：“在‘十一五’研究与实验发展经费支出占GDP比重没完成的情况下，‘十二五’规划纲要草案没有回避问题，继续提出明确要求，说明国家对科技创新带动经济发展的认识越来越清晰坚定。”
齐让说，在“科技教育”这一大类指标中，每万人口发明专利拥有量是新增加指标，它既反映科技实力，也反映了一种导向，即科研人员不能眼睛只盯着写论文、发论文，要有更多新型实用专利的发明创造，让我们这个人口大国也成为发明创造的大国。他同时建议，“十二五”规划纲要草案在强调发明专利数量的同时，还应该强调质量。因为专利的质量涉及科学研究、技术创新的质量，两者相辅相成。$nextpage$
从民生指标看深意
赋予新时期改善民生更加丰富具体的内涵
“‘十二五’一个重大使命是加大公共投入，完善制度，提升不同群体之间社会保障权益的公平性，缩小地区差距、城乡差距。”郑功成说，民生改善是中国改革开放的最大成果，也是我们进一步发展面临的最大挑战。
人民生活指标提出年增幅超过7%的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入两项预期性指标，这意味着城乡居民的收入增长幅度将快于GDP的增长幅度。
“这表达了国家经济发展成果将更多、更直接惠及全民的导向，意味着将来城乡居民收入会有一个较快的增长，会在很大程度上扭转城乡居民收入增长长期慢于GDP增长的格局，这也是我们新一轮收入分配改革要追求的目标。”郑功成说。
“非常引人注目的是，规划草案将城乡保障性安居工程建设3600万套住房列为约束性指标。住房保障事关百姓冷暖，是社会保障体系中一个基本保障项目，因而意义重大。”郑功成认为，3600万套的约束性指标如能按期完成，一定会极大程度地改善居民的居住条件，让更多的百姓住有所居，也将有利于促使人们的住房消费回归理性。而理性的住房消费，必然带来房地产价格的理性回归、合理回归，促进房地产市场稳定健康发展。
全国总人口的约束性指标，与计划生育政策相联系。从指标看，人口只有4900万的增长空间。应该说，这个指标作为约束性指标，反映的是现行计划生育政策的连续性和严肃性。“人口总量的控制，是人口政策的一个取向。我的理解是，人口要保持均衡增长。”郑功成说。
城镇参加基本养老保险人数、城乡三项基本医疗保险参保率被列为约束性指标，表明中国在社会保障方面的投入力度将持续加大，社会保障的基础将进一步夯实。“这是对纲要提出的坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平的具体体现。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇说，社会保障水平提高，百姓才能后顾无忧，收入才有可能更多地转变为消费，从而拉动内需，使经济发展更多依靠国内消费来拉动，进而提高经济发展的内生动力。
郑功成认为，提高1岁的人均预期寿命指标新意十足，它首次赋予新时期改善民生以更加丰富具体的内涵，意味着我们将以更积极、更主动的姿态来面对人口老龄化，让人民健康长寿。
从环资指标看压力
上下游联动，使生活和生产方式更匹配，真正实现节能环保
来自东部沿海地区的全国人大代表坦陈，作为经济发展走在全国前列的地区，资源环境约束指标压力比民生指标的压力更大。“抱怨资源环境约束性指标太紧，体现的是一种惯性思维，即依靠资源环境发展理所当然。这种逻辑到了必须要改变的时候了!”贾康说。
云南省西双版纳州州长刀林荫认为，资源环境类的约束性指标不会影响经济发展，只会约束那些粗放型的发展方式。当前的转方式、调结构，就是要大力发展环保绿色产业，高污染、高耗能、浪费资源、破坏生态的产业一定要停下来，我们要追求绿色GDP。
贵州省长赵克志说，贵州工业化、城镇化落后，加速发展是第一位的。但“快”的前提是“好”，这就要求我们必须努力解决发展中的高能耗、短链条、低效益、不协调等问题，真正实现在发展中促转变、在转变中谋发展。
王君正认为，资源环境约束性指标的明显增多，对各地正确处理经济发展与生态环境之间的关系，既是监督，也是指导。再也不能片面追求GDP的增长而忽视对生态环境的保护了，那样的发展将无以为继。“发展经济并不是非得靠高污染、高耗能工业。各地应该从实际出发，合理调整产业结构，发展生态产业、清洁能源、现代服务业等特色产业。特色产业同样可以促进经济增长，甚至是更高、更绿、更可持续的增长。”
“要实现资源环境指标肯定有压力，要依靠科技进步、技术创新、引进新的技术设备。只要沿着这样的思路坚持下去，就一定能达到目标。从长远看，资源和能源消耗降低了，成本就降低了，效益就提高了，发展的质量和动力就提高了，企业发展会更好。”贵州开磷集团有限责任公司董事长屈庆麟指出。$nextpage$
贾康指出，资源环境指标的约束性意义在于，今后经济发展的“参数”变了，变成了“绿色参数”。他建议，要通过经济杠杆来实现资源环境指标的约束性。“目前已在新疆试点的征收5%资源税，就是告诉人们，不能再以挥霍资源环境为代价，资源产品更金贵更稀缺，要不断优化资源配置。”
通过资源税这个经济杠杆，可促使产业链上游的资源企业集约化、精细化开采资源;中游企业更加重视技术创新和改造，因为受资源价格上涨制约，谁技术先进，谁就占得市场先机;下游最终产品的使用也将促使消费者生活方式转向低碳。代表委员们表示，这样的上下游联动，使生活和生产方式更加匹配，从而真正实现节能环保。
从指标匹配看落实
不能仅仅对结果进行考评，还要加强对过程的监督和评估
代表委员们强调，指标设立容易，但真正落到实处需要做的配套工作还有很多。
吕薇认为，分配二氧化碳减排指标，应考虑各地差异。例如东部制造业发达地区和西部资源丰富地区，就应区别对待。资源丰富、环境容量较大的西部地区，还可以发展一些重化工业。但前提是必须做好二氧化碳排放量的测算，并有具体的分配标准和分配办法。
“12项约束性指标要细化分解才具有可操作性，要加强全过程监管才能落实好。”吕薇说，应形成一整套长效机制，避免出现类似去年的情况：一些地方为了实现节能减排的约束性指标，通过“拉闸限电”来冲刺。
吕薇表示，在实施4项新增约束性指标时，应有一整套完善的方案，充分考虑各种情况。以保障房建设为例，要有目标、原则、具体方案设计，要明确资金来源及运作主体，要确定保障范围、保障重点、分配方式、退出机制等。实施这些约束性指标，不能仅仅对结果进行考评，还要加强对过程的监督和评估，并引入第三方来参与这些工作。
对此，贾康也强调，“规划规划，不是墙上一挂。”对于分解指标是不是在各地区各行业都合适，每一年要有动态的考评，根据实际不断加以校正。
“在具体指标方面，以研发投入比重为例，要完成‘十二五’继续提高研发投入占GDP的比例指标，一要加大财政投入，二要用政策鼓励社会投入，还要加大管理监督力度，把钱用好。”齐让说。
“目前，中国的研究开发支出强度居发展中国家首位，总量居世界第四。要在增加投入的前提下，提高资金利用效率，特别是政府财政科技支出的利用效率。”吕薇说。
贾康指出，当前是中国黄金发展期，也是矛盾凸显期。在不断改善民生这个大方向上，我们要尽量减少使用驾轻就熟的行政手段，而要着眼长远，综合运用经济、法律等手段，通过持续推进改革，来解决发展中的难题。
规划草案中的约束性指标指向的正是发展中需要着力解决的不平衡、不协调、不可持续的问题。因此，要实现经济社会发展目标，要把各项指标尤其是约束性指标落到实处，就必须紧紧围绕推动科学发展、加快转变发展方式，统筹兼顾，改革创新。
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