近些年的“两会”，政府预算报告的公开和审查都是公众关注的热点。近年来，政府财政被视为“国家机密”的时代已经结束了。财政预算公开由局部至整体、由粗放至细化，取得了一定成绩。社会公众用这种非暴力的手段限制政府权力，有利于督促政府控制行政成本、优化行政效能。这不仅是对国际潮流的顺应，更是中国“服务型政府、阳光政府”执政理念的体现。
如何更好地公开?财政预算公开不能“雾里看花”
财政预算公开不是政府的恩赐，而是政府应履行的义务。现在的问题不是要不要公开，而是如何更好地公开，包括提高公开的质量，丰富公开的渠道以及增强公开的动态性等。
目前的财政预算公开仍然存在着笼统、过于专业化、内容简单等诸多问题，没有真正反映预算编制、执行、决算全过程。大多数公开的财政预算内容粗、科目不细，线条过粗，无法准确表达项目的资金安排和使用情况。不仅代表委员们“看不懂”，而且相关部门自己也“说不清”。另外还存在界限模糊、内容交叉等方面的问题。所以，在“两会”短短的几天会议时间内，要在审议政府工作报告、国民经济计划报告、人大报告、法院和检察院报告，以及其他重要事项的同时，再审议厚厚一大叠的预算报告，别说是“外行”，就是“内行”，也很难合理确定预算收入是否真实可靠，审查项目支出是否科学合理。结果导致“公开了却仍然看不明白”，预算审查出现局限于形式性审查居多，实质性审查很难深入进行的问题。
对此，笔者认为，应加强有关部门预算标准体系建设，细化预算编制，不断完善政府收支分类体系和预算支出标准体系。预算编制应当完整，政府部门所有的收支均应在部门预算中体现，绝不容许游离于财政预算之外政府性的资金收支活动。预算编制应当在类、款的基础上进一步细化预算科目，按分部门、分项目披露数据。不仅要让代表和社会公众知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱, 而且要让他们知道这些钱分别要花在哪里, 怎么花。只有不断增加财政的这种透明度，真正做到保障了公民的知情权，才能将行政官员置于人民的监督之中，减少贪污腐败的机会。同时对于公开的格式要作统一要求，如中央有些部门的预算公布到了类、款、项，有的甚至公布到了目，但也有非常粗线条的，让人“雾里看花”摸不清楚头脑。有关主管部门应当明确要求具体公开的范围以及相关的文字说明。同时，公开口径也要统一，不能将一些信息隐藏在数字中。在预算公开方面应当遵循“不公开的是例外”的基本原则，至于披露信息到底具体到何种程度，应该引入法治程序。哪些信息应该公开，哪些不必也不需公开，需经法律程序予以确认。
目前中国的财政预算公开形式还比较单一，渠道还不够通畅。在美国，参与预算过程的组织机构包括行政部门和国会，都有向公众提供充分了解预算信息的责任。总统的预算草案、国会的预算文件和预算会议完全向社会公开，公众可以方便地在相关的官方网站和书籍文件中查阅，或者在议会会议举行的现场旁听，也可以在相关网站或电视上收看实况转播。其他很多国家在预算监督透明化方面都有类似的举措，包括允许公众旁听会议、出版议会辩论日志、实况转播议会活动全程等。我们也要研究怎样通过传统媒体和现代媒体的结合，打造更多的公开平台，才能让代表和社会公众对政府预算看得明白，监督得方便。
另外，预算公开的动态性也应当逐步增强。公开的内容根据情况变化进行及时更新，公众可以随时了解财政预算草案的编制、人大的审议通过、预算的执行审计等信息，并进行互动。政府部门可以通过电子政务信息系统公开部门预算，接受公众的监督;另一方面，公众可以随时登陆网站查阅信息，提出意见和建议。政府应加强对门户网站建设，通过丰富内容、强化功能，把电子政务信息系统建设成为预算信息公开的重要平台和渠道。
如何有效地审查?提高预算审查效果要从源头抓起
提高预算审查效果要从源头抓起。与“两会”期间审议预算报告相比，对预算编制环节的审查和监督是十分重要的，后者是一种事前监督，监督的内容更具体、更细致，更有利于提高政府预算的效度，而前者更多的是一种事后监督，由于在短时间内难以对监督的内容进行全面深入了解，所以监督起来难免会“隔靴搔痒”。
因此首先应当完善的是预算(草案)的编制程序。目前，各个部门基本上都是自己编制本部门预算(草案)，然后报财政部门。在这个过程中，人大代表发挥作用有限。可以考虑建立人大提前介入部门预算(草案)编制制度。人大各专门委员会应提前介入对口联系部门的预算编制工作，各单位应当将本部门预算(草案)涉及的内容、项目向人大相关专门委员会作出详细解释和说明，人大专门委员会可以多方收集意见，并根据自己收集到的意见和建议，对部门预算(草案)编制工作提出意见和建议。
预算编制工作完成后的初步审查阶段应当尽可能地吸收专家和社会公众参与。中国《预算法》把县级以上各级人大的预算审查分为大会之前的预算初步审查和大会期间的预算审查两个阶段。目前各级人大都专门设立了预算审查委员会，专门对预算进行审查。一为及早发现问题，二为帮助政府和财政部门向代表和公众进行解释与说明。但从实际情况看，地方人大吸收专家和公众参与有限，真正能够承担起预算审查责任的地方并不多。结果往往是听取一下财政部门的汇报，提出一些原则性要求就算是走完了程序。今后，在预算初步审查时，可以考虑遴选一批专家一起参与审查。审查时，对于争议较大的问题，应当组织听证和辩论。初步审查过程除确实涉及国家秘密外，应当向社会公开，允许新闻媒体采访，允许群众旁听。
预算报告是枯燥的，数字背后暗含的资源和利益分配调节更是复杂。在多数代表不具备经济学、财政学专业背景的情况下，面对数据复杂、专业性强的上百页的预算报告，要想在短时间内提出有价值的意见和建议，确实有一定难度。因此，如果“看不明白”，就算是再延长几天的审查时间，也很难真正提高预算审查的效果。
怎么让代表和社会公众看得更明白?可以在确保财政预决算基本格式和内容统一的前提下，适当增加明细性、解释性和描述性的说明，提高预算公开的可读性和有用性，使得不具备一定财会知识的代表和社会公众可以看得明白、算得清楚，对每笔财政资金的使用方向了如指掌。
也可以开展专项培训以让代表们有必要的专业知识进行审查。发达国家议会的议员也并非都是预算管理的专家，但在其立法监督机构序列中，会有一些研究公共预算的智囊机构参与其中，当议员需要了解预算法案详情的时候，可以随时聘请专家进行系统咨询和技术阐释。还可以建立分项审批制度让代表们切实地行使民主权利，拓宽预算修改的具体规定让代表们的权利得到落实等。
此外，在一些国家，非政府组织、媒体、专家和公民介入预算过程，以显示其各自的利益偏好，并对政府预算作出独立评价。有的国家还建立了纳税人诉讼法规，公众甚至可以通过诉讼来试图阻止可能违法的政府支出项目。这就是纳税人对公共预算监督权的实际体现。这对于我们的预算公开实践来说，也是一种启示。目前地方进行了很多探索，如上海闵行区的公共预算审查监督制度改革设计囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程。浙江温岭市、安徽合肥市等探索实施了“参与式预算”的改革，都取得了不错的效果。
总的来说，虽然目前中国的预算公开离真正让代表满意、社会满意，还有一定的距离，但毕竟预算公开的步伐正在不断加快，只要目标明确了，而且在逐步地往前推，改革就有非常大的希望。
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