国务院决定从2012年开始，在上海进行增值税扩围即营业税改增值税的试点。上海有关方面说，如果将现行营业税并入增值税，上海每年将减少税收200亿元。因为存在巨额减收，这次营业税改增值税的试点，仍然是转型后的收入归上海市，以照顾上海的利益和情绪。此次税改，是中央与地方税收博弈的又一例证。
弱势的地方，强势的中央
1994年中国实行分税制，将税种分为中央税、地方税和中央地方共享税。营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)属于地方税，是地方的支柱收入，占地方税收总额的4成以上，而增值税则属于中央和地方共享税，中央分享75%，地方分享25%。营业税一旦并入增值税，就会变地方独享为地方和中央共享，而且地方共享比例还比较低，地方因此要遭受重大损失。
因此，尽管营业税并入增值税会解决营业税重复征税的老问题，使税收更加公平合理，应属税改方向。但是，如果要在全国进行推广，一定会遇到地方的强烈抵抗，中央与地方将会围绕此次扩围进行新一轮博弈。或给地方一个新的税种，以弥补营业税的损失，如开征物业税或针对居民住房开征房产税，或在资源税改革中，给地方更多倾斜。
两年前，物业税曾经呼之欲出，一些地方为物业税的开征进行了6年的空转试点。但是，地方对于物业税并无很高的积极性，有的地方担忧物业税一旦开征，会成为中央税，对地方无益，有的地方则疑虑，土地增值税原来属于地方税种，若开征物业税，或许会被并入后者，被中央拿走。总之，物业税的归属不明，地方政府态度暧昧，消极观望。
物业税空转6年后，地方政府则将目标转向房产税，想让房产税成为地方政府的主要税种。1986年国务院即制定了《房产税暂行条例》，不过此条例一直对居民住房免税。向居民住房开征房产税，只需修改《房产税暂行条例》，可回避复杂漫长的立法程序。因此，从前年开始，地方对于房产税态度积极，一些地方主动向中央申请征收房产税，重庆和上海获准于2011年开始试点，两地各自出台相应的办法，对于房产税的征收对象、征收方法、税率等等作出规定。房产税可能是今后地方政府热衷的新税种。
重庆和上海的房产税试点，带来一个新问题，就是地方的税收立法权问题。以目前中国制度而言，税收立法权属于中央，地方政府并无税收立法权。而重庆与上海的房产税试点，则是两地自行制定相关办法，相当于行使税收立法权。
地方没有税收立法权，在税收立法的博弈中，地方政府只能参与到中央税收立法的博弈中。1994年分税制改革中，征收成本较低、收入较大的税种，都划分给了中央，留给地方的是小而杂、征收成本较高的税种。显然，1994年的博弈中，地方政府处于下风，这种下风的体现是，此后中央政府收入猛增，财大气粗，而地方财政则日渐捉襟见肘。
地方政府不能通过立法获得征税的权力，于是就将增加收入的目光转向法律规定之外：通过非税收入取得收入以弥补税收的不足。
土地出让金是近年地方政府最重要的非税收入，2010年达到2.9万亿元之多，而当年地方政府的财政总收入为40613.04亿元，2011年有所减少，但仍然是地方收入的重要组成部分。
公路收费和罚款也是地方政府的财源之一，仅公路罚款收入，每年大概有4000亿元左右。这就是说，税权受到限制，无法向中央讨价还价得到更多利益的地方政府，转而向更加弱势的企业和居民转嫁负担，强索资源，“失之东隅，收之桑榆”，堤内损失堤外补。
中央与地方就税收进行的博弈，在中国历史来说，是一场古老悠久的博弈，如果站在历史的高度追根溯源，就能够清晰地看到这场博弈的走向和大势。
中国历史上是一个高度中央集权的国家，政治上的高度中央集权，需要财政上的中央集权去保证，而反过来，政治上的高度集权，也强力保证了财政上的中央集权，因此，政治上的中央集权与财政上的中央集权是互为保障，互相强化的。
历史上，中央具有财政收入权，而地方只是为中央财政征收的工具，并无独立的财权。地方最终能够获得财权，主要是因为战争、内乱等形势的变化，迫使中央政府放权的结果。
唐朝中期安史之乱之时，在危机关头唐玄宗下放财权给地方，允许其招兵买马保卫中央 。但地方拥有了独立财权后，逐渐形成“上供、送使、留州”这样的财政体制，朝廷只能得到上供的部分，送使和留州的部分就被地方拥有。这实际上是一种分税制，在历史上具有突出意义。到后来，一些藩镇拒绝向中央上供赋税，割据自雄，中央与地方虽然围绕税收进行了长达百年的拉锯战，但中央政府最终在财力困窘的局面下瓦解。
类似的情况在清末再次出现，在太平天国的重创下，地方乘机征收厘金，后来又向土产鸦片征收土药税。厘金和土药税成为地方收入的支柱，地方终于有财权抗衡中央。清廷最终的衰落和垮台，与财权被地方分享大有关系;而此后建立起来的中华民国政府软弱无力，正是因为地方上拥有从晚清延续下来的厘金和土药税，能够各自为政，对抗中央。
今天中央与地方财税权的博弈，并未摆脱历史上中央与地方关系的普遍模式。此历史给人们以这样的启示：
一方面，中央与地方应该有建立在法律基础上的明确、公平的财权和事权的划分，这样才可以避免因为中央和地方实力消长造成中央权力的完全倾覆;另一方面，给予地方一定税收立法权的同时，必须严格约束地方政府的财权，防止历史上一再出现的地方法外取财的现象。
从历史的角度看，1994年分税制改革确立了中央与地方财权的划分，但是，此次分税制形成对地方不利的暂时平衡，一旦中央地方权力有消长，这种脆弱的平衡仍然是容易打破的。而另一方面，分税制不但未能约束地方政府税外取财，甚至迫使政府更加依靠非税收入。
弱小的纳税人，强大的征税者
税收法定是纳税人对抗政府税收权侵害财产权的有效武器，中国《立法法》确立了税收法定的原则。开征新税必须由人大立法，人大向社会公布税收法律的草案，听取意见，人大代表或常委会委员在立法会议上进行讨论、协商，这对于保护纳税人利益都是有效的。
近年来，人大常委会数次修改个人所得税税法。每次修改，都会引起社会舆论的强烈关注。去年，国务院提交的修正案被人大常委会否决，人大常委会向社会征求意见，为期一个多月中，征求意见总数已超23万条，创人大单项立法征求意见数之最。在此期间，虽然政府部门一再强调更大力度的个税调整会影响到国家收入，但是，人大常委会第二次讨论个税修正案(草案)时，仍然对于修正案(草案)进行了修改，将免征额提高到3500元。
引起人们关注的还有车船税法。这同样是一部由人大常委会制定的法律，在审议过程中同样引起媒体的广泛讨论。此次税收立法被媒体称为税收立法的楷模。
遗憾的是，中国更多的税种的开征，都并未像个税和车船税法这样遵循税收法定的原则，给纳税人以表达意见的机会。中国目前有21个税种，经过人大立法的税种仅有个人所得税、企业所得税和车船税，其他所有税种都未经人大立法，至今仍然是国务院的条例。
1984年，中国在进行工商税制改革时，国务院曾向全国人大常委会提出议案，请求授权其发布试行有关税收条例(草案)。对于国务院的请求，1984年9月人大常委会作出决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。1985年，全国人大常委会又授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。
现在包括增值税、营业税、消费税等非常重要的税种在内的税收暂行条例，以及《房产税暂行条例》，都是国务院在全国人大常委会授权后制定的。
国务院制定的税收条例，虽有人大常委会授权，但对于纳税人权利保障来说，则缺憾甚多。
暂行条例的制定过程中，既没有举行听证，也没有向社会公开草案，听取意见，更没有代表们的协商讨论和辩论。政府单方面决定开征新税，纳税人的利益得不到反应，其意见无从表达，连与政府进行博弈的资格都不具有。
去年，房产税的试点中，上海和重庆两市都通过自行制定有关办法，开始了房产税的试点。但按照目前中国法律，地方政府无权开征新税，也无权对国务院《房产税暂行条例》予以修改。对于重庆和上海市的纳税人来说，这种决定是武断的。一些地方政府要求将重庆和上海的房产税试点推向全国的呼声日高，在没有人大立法的情况下强行向居民住房征收房产税，纳税人除了纳税之外，似乎是可有可无的角色。
只有得到纳税人认可的税收，才会得到纳税人的普遍遵从，中国主要税种如增值税、营业税、消费税等，无论在形式上和还是实质上都未得到纳税人的赞同，因此，它们也必然不可能得到广泛遵从。逃税漏税广泛存在，征税机关与纳税人之间上演着猫捉老鼠的游戏，纳税人被迫编造假账，隐瞒收入，转移利润，而政府则投入更多的力量掘地三尺搞稽查。这都徒然增加了税收成本。
税收立法的过程中，并未将引入纳税人参与和表达的机制，也使得部分税负过高，纳税人不堪重负。中央党校周天勇教授经过深入研究后认为，一些纳税人，尤其小微企业的税负过于沉重，如果不想法偷税漏税，则无以维持经营。
显然，中国纳税人力量过于微小，还不能就纳税与政府形成公平合理的博弈。这种力量的微小，源于两个方面。
一是中国传统上是一个无视纳税人权利的社会，人们还不能从“缴纳皇粮国税是天经地义的义务”的影响中走出，追求纳税人应有的权利。
朱元璋说：“为吾民者，当知其分。天府力役出以供上者，乃其分也。能安其分，自保其父母妻子，家昌身裕，斯为仁义忠孝之民”，这种思想影响下，人民的纳税人权利意识相当稀薄模糊。
二是中国以间接税为主的税制遮蔽了纳税人意识。
日本当代著名税法学家北野弘久指出：在间接税制下，纳税人在法律上被置于“植物人”地位，“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”。在间接税制下，人们连自己是否是纳税人的意识都不能生成，遑论与政府就税收进行博弈，遑论监督国家!
纳税人成长起来，去约束政府税权，维护权利，其路还相当漫长。
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