黑龙江省常务副省长杜家毫(左四)视察棚改工程
在祖国东北边陲有一个缘煤而生、因煤而兴的新兴工业城市——黑龙江省七台河市，开发建设54年来为国家累计贡献煤炭5亿多吨，已经成为全国重要的煤炭生产基地和电力生产基地、东北最大的优质焦炭生产基地、黑龙江省唯一的无烟煤生产基地和煤化工产业的排头兵。
七台河也像其他资源型城市一样，尽管经济发展速度较快，但城市建设相对滞后，特别是有大量困难群众仍居住在低矮、阴暗、潮湿，且道路和供排水设施极差的棚户区和农村泥草房内。经过测算，截止2006年末，七台河共有超过千户居民的煤矿棚户区17片，总占地面积2291公顷，居民总户数5.43万户，总人口18.9万人;共有超过百户居民的城市棚户区32片，拆迁面积31.7万平方米，拆迁户数2758户。另外，还有需要改造的农村泥草房2.62万户、危房1717户。
历届七台河市委、市政府都致力于解决这些困难群众住房问题，但由于财力有限，每年只能解决几百户，群众戏称“照这样的进度，到孙子辈才能住上楼房”。党中央、国务院和省委、省政府没有忘记资源型城市为共和国发展做出的贡献，更没有忘记资源型城市中生活困难的群众，从2007年开始，大规模实施棚户区改造工程和农村泥草房改造工程，承诺用5年时间彻底改造棚户区，用8年时间消灭农村泥草户，让困难群众住上好房子，全面改善提升群众住房条件。七台河市委、市政府抢抓这一机遇，全力对上争取，多方筹措资金，着力实施煤矿棚户区、城市棚户区等安居工程，加快建设经济适用房、廉租房、公租房、改造农村泥草房和危房等保障性住房，住房困难群众迎来了改善居住条件的春天。截止目前，七台河市开工建设煤矿棚户区改造工程、城市棚户区改造工程和保障性住房近300万平方米，3.4万户居民受益，住房困难群众切切实实地感受到了安居工程带来的福祉，实实在在感受到了党和政府的温暖。
采取六大措施，保障煤矿棚户区改造工程快速推进
七台河市市长郭新双在接受采访时表示，2007年6月国家发改委委托中国国际工程咨询公司对七台河煤矿棚户区改造方案进行评估论证，年底批复了七台河棚改新区建设规模。明确通过异地新建方式对煤矿棚户区进行彻底改造，规划新建19个住宅小区，总建筑面积390万平方米，其中，住宅360万平方米、配套公建30万平方米。规划安置居民5.8万户，总人口20万人，其中，煤矿棚户区居民5.4万户、19万人，动迁居民3600户、1.2万人。项目总投资概算63.66亿元，其中，国家核定的配套工程资金总额12.69亿元，居民自筹资金10亿元，剩余40多亿元投资全部由地方政府自行解决。
七台河市财政扣除保运行、保民生、保社会事业建设等不可缺少的经费外，每年可用财力不足2亿元，难以支撑实施这样大规模的煤矿棚户区改造工程，此一难也。七台河煤矿棚户区大多数坐落在采煤沉陷区上，棚改新区难以就地拆迁重建，必须异地择址新建，需要征地2000公顷以上，此二难也。七台河煤矿棚户区改造工程总建筑面积接近400万平方米，还有大量的基础设施配套工程需要建设，如此庞大的工程量要在五年时间内全部建成，如何组织实施，此三难也。
面对这三大难题，七台河市委、市政府没有退缩，更没有争论不休，而是想千方、设百计破解难题，采取多种切实可行措施，建立科学运行机制，全力保障煤矿棚户区改造工程加快实施，力争让住房困难居民早日告别棚户区。
——强化领导，精心组织，举全市之力推进棚改工程。棚改工程涉及方方面面，时间跨度又长，是一项十分复杂的系统工程。着眼于加强组织协调，形成推进合力，七台河市委、市政府一是强化组织领导。成立以市长为组长、相关部门负责人为成员的棚改工作领导小组，由市发改委主任兼办公室主任，赋予棚改机构代表市委、市政府组织推进、协调各方的权力。建立市、区、街道三级领导体系，形成党政“一把手”负总责、分管领导亲自抓、相关部门分工负责、一级抓一级、层层抓落实的领导体制。二是健全工作机制。制定了专题例会、定期调度、重大问题现场办公、日常工作联络等工作制度，及时掌握工程进展情况，随时解决工程推进中的问题。市委常委会议、市政府常务会议定期研究棚改工作，重大疑难问题召开市委常委现场办公会议解决。三是明确工作职责。按照统一规划、统一拆迁、统一配套、分期实施原则，落实落靠各部门工作职责，出台《棚户区改造配套基础设施建设管理规定》等一系列政策规定，创造了具有七台河特色的棚改方式。
——不等不靠，广开渠道，千方百计保证棚改资金。煤矿棚改工程以地方投资为主，国家和省仅负责配套基础设施建设补助，出资比例不足五分之一，地方政府需出资40多亿元，相当于七台河市财政20多年的可用财力。同时，七台河煤矿棚户区87%坐落在采煤沉陷区内，腾空土地难以变现，减少一块收益;又无可以划拨新建小区的土地，增加一块成本，资金筹集相对其他地市困难更大。对此七台河市委、市政府不等不靠，多方筹资，全力保证工程建设需要。一是地方财政投入一块。尽管七台河市是以吃饭为主的财政，但他们采取宁可少干一些城市建设项目，少上一些发展项目，也优先安排棚改工程支出的做法，现已累计投入近3亿元，相当于一年财政收入七分之一，新增财力的80%，远远超过国家规定投入比例。二是经营企业投资一块。按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，协调供热、供水等公共服务单位，由企业自行投资配套设施建设，缓解棚改工程资金不足压力。三是市场开发筹集一块。因地制宜开发建设商业街和零星商业用房，面向市场出租出售，既健全社区服务功能，又增加一笔可观的开发收益。四是搬迁居民补差一块。按照国家政策和居民承受能力，棚改居民根据一还一面积、被动增加面积、主动增加面积，分别按不同标准交纳补差资金，筹集近10亿元。五是优惠政策减免一块。棚改工程免收城市基础设施配套费、行政事业性收费和政府性基金，减半征收经营性收费，近四年棚改工程政策性减免资金超过5亿元。六是商业银行借贷一块。由政府出面协调商业银行贷款，宁可举债也要保证建设资金需要。为最大限度得到银行支持，七台河市委、市政府改革城投公司体制，调整充实有效资产83.6亿元，争取到国家开发银行信贷额度近百亿元，现已到位15亿元，有力地支持了煤矿棚户区工程建设。同时，还在积极推进15亿元政府债发行工作，为棚改工程提供更大资金保障。
——科学谋划，和谐拆迁，积极稳妥解决棚改用地。七台河市19个棚改新区全部需要易地重建，征地拆迁量相当大。解决好征地拆迁这个“天下第一难题”，保证棚改工程用地，是推进棚改工作的基本前提。一是科学择址。根据城市总体规划和搬迁群众意愿，充分考虑改善居住条件、完善城市功能、提升城市形象、扩大城市规模、改造城中村、促进就业等诸多因素，把棚改新址选择在交通便利、环境优美、未来有发展和增值潜力现今地价不高且拆迁不难的地段，既增强对棚户区居民和征地拆迁居民回迁的吸引力，又能减少征地拆迁压力。二是让利于民。制定了最优惠的动迁政策，拆迁补偿执行市场最高价，回迁安置执行政府补贴优惠价，最大限度让利于征地拆迁居民。对失地农民给予市民待遇，统一办理城镇户口，纳入城镇低保、社保、医保，棚改区新建的商业用房，优先优惠卖给拆迁户，社区服务业优先安置失地农民。市财政千方百计筹措资金2亿多元，及时发放到拆迁户手中，保证征地拆迁的顺利进行。三是注重引导。组织拆迁户所在区域党政干部，进行一对一帮扶教育，用政策教育群众、说服群众，让群众了解政策、掌握政策，引导被拆迁居民增强大局意识，支持棚户区改造工程建设。对有疑问群众，棚改办主要领导亲自接待，面对面答疑解惑，变上访为下访，积极争取理解支持。$nextpage$
——完善功能，提高质量，不遗余力打造棚改满意工程。在棚改新居规划设计和建设过程中，既注重解决居民当前困难，又考虑居民长远生活和社区建设，全力建设棚改舒心和放心工程。一是注重建设功能完善新区。围绕“设施齐全、服务配套、环境优美”目标，做到主体建设与配套设施同步规划、同步设计、同步建设，供水、供热、供气等公用设施全部配套，休闲、娱乐、健身、教育、卫生、就业等社区服务全部齐全，绿化率高、亮点多，努力把棚改新区建成群众安居乐业新型社区。二是注重建设质量放心新区。工程建设施工队伍和监理单位全部实行公开招投标，面向省内外选择资质高、实力强、信誉好的施工队伍和监理单位，招投标过程由监察部门全程监督。实行四级质量管理制度，即质检员跟班作业、监理员检验检测、质检科抽检抽查、质检站验收整改，同时聘请熟悉工程建设业务的回迁群众作为义务质量监督员，全面参与工程质量监督，努力把棚改新区改建成群众放心工程。
——以人为本，灵活多样，全力确保居民住得进、住得起、住得好。新建住宅分配是最容易引发攀比和矛盾的环节，为了防止居民担心分房不公影响棚户区顺利拆迁，七台河市借鉴沉陷区治理经验，在制定棚户区改造方案之初，即着手研究制定搬迁安置政策，并广泛征求意见，接受群众监督，得到了拆迁居民的普遍认可。一是保证居民搬得进。无论是棚户区居民，还是征地回迁居民，均可根据经济状况，自愿选择居住面积。低保户拆一还一，免收新旧房屋结构差价，特困低保户被迫增加面积每平方米减收200元。患重病、下肢残疾、脑瘫和70岁以上的老人，优先选择一、二层楼房。城乡特困户可享受廉租房政策，每平方米仅收1元月租费。回迁居民一次性结算楼款有困难的，可帮助办理银行按揭贷款，特别困难的可以欠款上楼。在以上原则基础上，采取现场抽签方式分房，确保公开公平公正，房产部门现场办理房屋产权证。二是保证居民住得起。棚户区居民多数经济相对困难，为降低住楼成本，他们在改造方案中规定，供热、供气等公共服务部门，要对棚户区搬迁居民给予最大限度照顾，初步确定煤气管道入户费减收80%，供热费按低于正常价的10%收取，低保户、特困户供热费按50%收取，物业管理费减半收取。三是保证居民留得住。为防止就业困难家庭及特困户重返棚户区，棚改小区的物业、绿化、社区等公益岗位，优先安排这部分人员就业，保证他们的基本生活。在开展深入学习实践科学发展观活动中，七台河市还开展了万名党员与棚户区特困居民结对帮扶活动，保证这部分居民能够顺利搬进新居，并住得起，生活得好，把党和政府的温暖送到每一个棚户区居民家中。
——强化监管，阳光操作，竭尽全力建设廉政样板工程。棚改工程资金流动量大、需要采购物资多，容易产生腐败行为。对此，他们注重建立健全制度，不断加强关键环节和领域监管，确保不发生违法违纪行为。一是强化项目管理。对每一个项目都严格执行招投标制度，请纪检监察部门提前介入，实行全程监督，避免暗箱操作，防止人情招标漏标，降低成本，提高质量。二是强化资金管理。建立棚改资金专户储存、专款专用、封闭运行制度，实行政府、财政、棚改办三级审核把关，确保严格按照工程进度拨付资金。市财政、审计、监察部门定期对资金使用情况进行审计，不定期抽查，严防违规使用资金行为发生。三是强化采购管理。大宗材料采购由市政府采购中心牵头，监察部门全程监督，全部实行招标采购，力求价格最低、质量最好。四是强化造价管理。聘请审计部门和财政部门对工程造价开展定期专项审计，年终组成工程结算审查组对当年竣工项目进行联合审查，努力把工程综合造价压到最低。目前已经开工建设的棚改住宅楼，除去政策因素，主体造价仍比市场平均低150元。
截止目前，七台河市共开工建设4个棚改小区，面积205万平米，现已竣工105万平方米，安置居民近万户，今年计划开工建设剩余棚改工程，预计可按计划完成全部棚改任务。
推行六项制度，促进保障性住房建设的有序推进
在全力实施煤矿棚户区改造工程的同时，七台河市委、市政府还充分运用国家和省扶持政策，加快推进廉租房、公共租赁住房、经济适用住房建设。近几年来，共建设廉租住房5263套、26.6万平方米，公共租赁住房1456套、8.7万平方米，经济适用住房728套、5.1万平方米。为确保保障性住房进度和质量，七台河市强化六项制度推进保障性住房工程建设。
——实行保障性安居工程总承包经营制度。面向省内外公开招投标，选择资质高、实力强、信誉好的工程项目管理公司承包建设。招投标过程由纪检、监察部门全程参与监督，建设主体单位对承包商经营管理全程监督制约，实行建设单位质量终身负责制，留足留够质量保证金，确保建筑工程质量和后期维护维修。
——实行市级领导督办检查包保责任制度。每一个保障性住房项目都落实一名市级领导包保，每周都要深入工程建设现场监督检查工程进度和质量，及时发现解决问题。市政府每月召开一次保障性住房建设专题会议，及时掌握工作进展情况，研究破解工程建设过程中遇到的重大疑难问题。
——实行保障性安居工程质量监督巡查制度。严格落实保障性安居工程监理制度，采用旁站式监理方式，突出加强建筑关键部位、施工关键环节质量监督检测，确保质量达标、工程优质。在此基础上，推行工程质量监督巡查制度，组织专业技术人员随时抽查检查，及时发现工程质量问题，有效防范施工单位偷工减料行为，建设人民群众放心工程。
——实行保障性安居工程资金封闭运行制度。建立保障性安居工程资金专户储存、专款专用、封闭运行制度，实行政府、财政、工程主管单位三级审核把关，确保严格按照工程进度拨付资金。推行资金管理和工程造价审计制，保证资金有效利用。同时，定期接受省、市纪检监察部门监督检查，确保资金不挪用、不截留，全部用到保障性住房建设上。
——实行保障性住房项目审批绿色通道制度。对涉及保障性住房建设的各类审批事项，坚持上门服务，联合办公，限期办结，加快完成规划方案、地质勘察、矿产压覆、地质灾害评估、文物评估、环境评估、施工图设计、土地组卷、招投标等前期准备工作，全面提升保障性住房审批效率，确保及时开工。
——实行保障性住房项目多元化筹资制度。坚持优先安排保障性住房建设支出，采取财政投入一部分、住房公积金增值收益拿出一部分、土地出让金提取一部分的办法，确保地方政府配套资金及时足额到位。探索市场化运作模式，推行开发商先期投入机制，因地制宜开发建设商业街和商服用房，面向市场销售，在健全社区服务功能的同时，增加开发收益，弥补保障性住房建设资金不足。
强化政策引导，城市棚户区改造开局良好
城市棚户区国家和省基本没有补贴和扶持政策，而七台河市城市棚户区又多位于偏街僻巷，开发价值较低，对开发商吸引力不强。为此，七台河市委、市政府出台减免各类行政性收费、建设配套费，减半收取事业性收费等政策措施，引导开发企业积极参与城市棚户区工程建设。2011年，七台河城市棚户区改造工程启动当年就实施改造项目17个，拆迁面积31.7万平方米，拆迁户数2758户;新建住宅面积161万平方米，总投资22亿元，现已完成投资15亿元。
发挥自身优势，农村泥草房改造全省领先
七台河市农村人口相对较少，工业比重相对较大，对农村带动能力较强。七台河市委、市政府立足发挥这一优势，提出市区比全省提前五年完成农村泥草房改造任务，勃利县比全省提前三年完成农村泥草房改造任务的工作目标，坚持政府主导、农民主体、合力推进原则，把农村泥草房改造与新农村建设、与城中村改造、与农村残疾人危房改造有机结合起来，整合力量，积极稳妥，有序推进。
首先，坚持规划先行。在规划布局上，坚持“撤并自然屯，壮大中心村，发展小城镇”的思路，农房改造和建设从中心村、行政村或较大的村开始，坚持集约利用土地，引导农民到中心村建房，使腾挪出的土地复垦利用。对农房的布局、式样、功能、面积、用材做到统一规划，科学设计，市建设部门还组织设计一批具有特色、节约用地、环保安全、经济适用的农村图纸免费提供给建房农户，并加强工程、技术以及质量方面的指导。
其次，着力搞好思想发动。农民是泥草房改造的主体和受益者，也是直接参与者，必须充分调动他们的积极性，才能确保全面完成泥草房改造任务。七台河市委、市政府充分尊重农民意愿，引导农民发扬自力更生精神，克服等靠要思想，把农村泥草房改造转化为农民自觉行动，通过自身努力，改善居住条件，建设美好家园。注重发挥群众监督作用，建立了民建、民管、民享的泥草房改造运行监督机制，在统一规划的前提下，让农民在泥草房改造地点的落实、标准的选择、质量的监管等方面实现自我管理。
再次，切实加大资金投入。资金是实施农村泥草房改造的核心问题。对于所有农村泥草房改造农户，由市区两级政府每户给予5000元补贴，是贫困户的再由民政部门给予10000元补贴。各乡镇、村根据自身财力情况，也相应给予泥草房改造农民实物和资金补贴。继续发挥“村企共建”和试点村包保单位作用，积极开展整村搬迁改造，着力建设农民公寓，加快推进农村泥草房改造。对于农村泥草房改造完成好的示范村农户，采取以奖代投的方式再增加补贴，充分调动了广大农村泥草房农户的积极性。
第四，充分发挥典型带动作用。榜样的力量是无穷的，农民最相信典型。各区县都确定一批试点村，在财力上给予重点支持，建成泥草房改造的示范村，用活生生的例子来引导农民，激发其进行泥草房改造的积极性。
据了解，目前，七台河市已经改造农村泥草房任务19504户、140余万平方米，改造农村危房1171户，7万余平方米;整体改造17个村，建成农村公寓68个，大大改善农民住房条件，受到农民群众的好评。
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