人民代表大会和政治协商会议(以下简称“两会”)作为人民当家作主的根本制度形式，在建国以来60多年的历史进程中，为实现人民当家作主、依法治国、建设法治国家、促进社会文明进步起了重要的作用，但是，现实地看，两会还远没有发挥出应有的职能，尤其在限制行政、司法权力方面还存在不足，导致权力过于集中、权力运行缺乏监督的情况大量存在，行政权力干预司法公正的现象也屡屡发生，而且越是在地方和基层，这种情况越突出、越严重。因此，要切实保障人民当家作主的政治权利，维护政治制度的安全稳定和良性运行，必须强化两会在限制权力方面的基本职能，确保权力在受到制约的情况下运行，从而实现权力配置和权力运行的科学化。
一、进一步明确两会限制权力的基本导向
全国人民代表大会是国家最高权力机构，中国人民政治协商会议是国家最高参政议政机构，这是宪法和相关法律所早已明确规定的。既然是代表人民行使国家权力的最高机构，就必须首先解决国家权力的合理让渡与有效制约问题，也就是说，广大人民不可能完全由自己来直接行使当家作主的权利，而必须通过选举自己的代表、以人民代表大会和人民政协会议的形式来实现，同时按照权力分设制衡的原则，两会也需要把行政权委托给人民政府来行使，而把司法权委托给人民法院和人民检察院行使，人民政府和司法机关既要独立开展工作，也要对人大负责。这样就建立起了权力授予和分设制约的关系，其中的关键就是人大、政协对行政权和司法权的限制。如果缺乏合理的限制，就会造成权力结构的失衡，导致社会政治的不稳定。因此，限制权力是内在于两会制度之中的，是两会职能的必然要求。
应该说，从建国初的政治权力架构到改革开放以来政治体制改革的推进，都是朝着保障人民当家作主权利、加强完善人民代表大会制度和党领导的政治协商、民主监督制度的基本方向前进的，包括修改宪法，制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，实施人代会常任制度等等，都体现了这一思路。
但是，我们也要看到，从法律规定看，宪法所规定的代表大会的职责主要是立法和监督，人民政协的职责是民主和团结，相应地，限制权力的职能却不够明确和突出;从两会的实践看，还有不少代表把坚持党的领导和拥护党组织的一切提议划等号，也有的地区党组织把人民代表一致同意作为人代会追求的目标，忽略了人民代表的本质要求，其结果不是增强了反而恰恰是弱化了两会的政治地位。
有鉴于此，中国需要进一步形成和增强两会限制权力的基本导向，不仅要向人民群众进行权力必须接受监督，否则必然产生腐败的教育，增强人民群众自觉行使选举权，谨慎投好手中一票的意识;而且要对两会代表提出明确的参政议政能力的要求，保证他们对选民负责，对所代表的组织负责;同时也要继续完善相关法律规定，明确两会的政治地位，规范权力运行的程序，确保监督权真正落到实处。这样，基本导向明确了，社会氛围形成了，两会的权威就会大大提升，对权力的限制能力也会增强，两会就会真正成为人民当家作主的政治舞台。
二、逐步改革完善两会限制权力的基本体制
两会要更好地限制权力，履行自己的职责，不仅依靠宪法和法律的规定，还依赖于独立的有权威的体制。权力离开了相应的体制必然寸步难行。在体制问题上应该说我们既存在一些问题也有一些不够清醒的认识，如党的领导在人大政协制度中如何实现，人大政协的独立性如何增强，如何处理党委、政府、人大、政协的关系，如何处理党委书记、人大主任、行政首长之间的关系等等，这些问题认识不清，解决不好，要理顺体制就是不可能的。
在此我们以近年来日益突出的地方党委书记兼任同级人大主任的体制为例来说明这一问题。这其实是一个党的领导在人大制度中如何实现的问题。在改革开放前后的一段时间，党委书记兼任行政首长是党的领导的一种重要方式，十三大提出解决权力过分集中问题、推进政治体制改革以后，地方设专职的行政首长的情况开始逐步普遍，到上世纪90年代中后期，为了加强党的领导，更好地发挥人大作用，中央开始在大部分省份推行地方党委书记、省(市、自治区)人大常委会主任“一肩挑”，这一体制一直实施到县区。
目前这一体制已实施了十多年，从积极的方面看，它有利于提升人大的地位，加强党对人大工作的领导，有利于把党的主张及时变为国家意志，有利于对政府特别是政府一把手的有效监督，有利于人大工作更紧密地围绕党的中心开展，也有利于解决人大机关建设中面临的机构设置、人员编制、经费保障、人员交流、办公条件的改善等实际困难。但不利之处也甚为明显，比如有的学者提出了其五大弊端：一是容易形成以党代政。书记兼主任后，如果书记不能正确处理好党政的关系，不尊重人大的职权，不善于把党的主张通过人大的法定程序变为国家意志，而是简单地用党的决定代替人大的决定，则很容易导致党政不分，甚至以党代政。二是容易形成个人专断。书记兼主任后，如果书记的民主意识和民主作风不强，搞“一言堂”，个人说了算，那将对人大工作造成难以挽回的严重损失。三是容易形成以言代法。书记兼主任后，如果书记的法制观念淡薄，不善于依法办事，则很容易出现以言代法，甚至以权压法的情况。四是使人大难以独立发挥作用，形同虚设。五是容易产生腐败现象。权力膨胀且毫无约束和监督，必然会导致各种腐败。
在此，我们姑且不论这一体制的优劣，至少从限制权力的角度看是不利的，因为有效的权力限制取决于两个因素，一是主客体的分设，二是权力的平等、独立和权威。试想党委书记担任人大主任无异于集主客体于一身，实际上把人大的异体监督变成了同体监督，成了自己监督自己，同时也等于把人大权力置于次要地位，党委所代表的行政权力与人大权力处于不平等的状态，这样的监督必然是软弱无力的。这正是许多“落马”干部所反映的对“一把手”缺乏监督限制的原因所在。也正因为如此，目前在新的地区人大政协换届选举中，有的地区正在进行人大常委会主任专职化的尝试，不再实行党委书记和人大主任的“一肩挑”，这对于保障人大政协的独立权力，加强对行政权力的限制是有明显帮助的。
三、不断丰富创新两会限制权力的基本途径
两会限制权力还存在一个方法途径是否科学的问题，因为法律作出规定之后，要靠科学的方法途径来落实。在如何实施的问题上，影响的因素很多，比如，选举产生的代表是否真正具有代表性，代表的能力素质是否胜任两会的职责，是否有确切的程序保证代表的提案得到相关部门的实施和反馈，两会的程序是否能够保证代表充分讨论交换和发表意见等等。目前，人们反映比较大的是会议代表的组成问题，认为两会代表的高层化削弱了其对全民的代表性，使权力限制更加难以实现。
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》明确规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”对于我们这样的人民民主专政的社会主义国家来说，以工人、农民、知识分子为主体的人民群众是国家的主人，在两会代表中理应占有相当比重，不然，就难以真实反映广大劳动人民的意愿，也难以制定符合大多数人利益的政策。
就总体情况来说，两会代表构成能够体现这样的要求。比如，北京市门头沟区对第十五届人民代表大会代表的构成比例作出如下规定：新一届区人大代表中，基层一线代表的比例一般不低于代表总数的60%，特别是工人、农民和专业技术人员代表的比例要比本届有所上升;妇女代表所占比例应达到30%以上，一般不低于本届;党政干部代表的比例要比本届有所降低;镇人大主席一般应推荐为区人大代表候选人，区、镇政府(街道办事处)副职和工作部门负责人一般不推荐为区人大代表候选人;少数民族代表所占比例应高于少数民族占本地区人口的比例;中共党员代表一般不超过代表总数的65%，民主党派和无党派人士、归侨、台胞、宗教界人士等方面代表有适当数量;对非公有制经济代表人士等其他社会阶层人士担任代表，要做到统筹兼顾，注重质量，比例适当;连任代表的比例一般不低于代表总数的三分之一;区人大代表与区政协委员一般不交叉。镇人大代表应参照上述比例要求，进一步优化结构、提高素质[ 郭其瑞：《北京市门头沟区选举委员会关于选举门头沟区第十五届人大代表构成比例的决定》(2011年9月9日门头沟区选举委员会第三次会议通过)，门头沟新闻网，2011-09-14。]。其他地区也大致如此，各阶层的代表性基本能够保证。
但是，也要看到，由于两会代表所拥有的政治上的地位和权力上的优势，其身份正在日益得到一些所谓成功人士的青睐，其突出表现是成功的农民企业家代替了普通农业劳动者，大量的党政领导干部占据了代表席位，普通农民、普通工人、普通个体劳动者等等都越来越难见身影。普通劳动者代表过少，一方面难以表达普通劳动者的诉求，以影响国家和地方决策;另一方面，代表缺乏多元性，权力制约必然难以实现。
在保证普通工人、农民、知识分子等的代表比例上，既要作出严格的规定，也要注意解决名额经常被挤占的情况。由于普通劳动者工作繁忙，社会关注度低，社会活动能力差，因此要注意从劳动模范、社会评选的道德先进人物、媒体关注的普通劳动者中加以发现和培养，必要时也可以通过网络途径发现有影响有代表性的人物，通过合法途径把他们纳入代表队伍中。代表广泛了，声音多样化了，就能使两会制度更加充满活力，更好地履行职责。
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