管理好钱袋子就是对政府财政进行监督，而管好政府就是对政府行为进行规范，让政府公共资源有效地配置。中国现在出现的问题，不是市场造成的，实际上是政府错误的经济政策造成的。政府运用凯恩斯的刺激方式，利用财政资金投资去拉动经济增长，大量的投资变成政府投资，大量贷款都是流向国有企业，非国有企业中的一些产业，现在又变成了完全由国有主导，助长国进民退。刺激越强，经济的泡沫就越多，导致实体经济发展疲软，最后的问题就越严重。究其原因还是在于财政监督不足导致政府资源的无效配置和政府行为无效。
当前，对政府与财政的关系有一种误解，一些政府部门都认为“财政就是政府的钱袋子”，政府为了追求政绩、加快经济发展要求财政增加投资，因此财政部门承受着对货币需求的压力，对于财政部门来说，只有两种解决方法，一是大幅度提高税收，二是搞财政赤字。前者是把矛盾转嫁给企业、个人，后者是把通货膨胀的形式转嫁给老百姓，都会最终导致社会的不稳定和收入在各阶层的重新分配，从而给政府工作造成更大的困难。
财政与政府行为之间存在有机的必然联系。一方面，政府的财政活动构成了政府行为活动的首要前提和物质基础，人们可以通过对政府公共经济活动中货币流量和流向的统计分析，来印证政府现实中的公共行政行为，离开了公共财政，政府的行政行为也不复存在;另一方面，公共财政体制对政府行为构成强有力的“硬约束”，政府的行政行为通常体现在按法定程序制定的公共财政收支范围内，从而对政府行政行为的合法性形成有效的监督和控制。
财政监督体制不完善
影响民主监督质量
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，中国的财政监督不断得到强化。但是，国家权力机关依法拥有的财政民主立法监督权，受种种客观条件的限制，还没有得到充分合理的运用。审计机关隶属于政府部门，这不能不制约着其财政监督职责的权威性和实效性，这种制度也直接削弱了国家权力机关法定监督职责的实施。预算编制经过近年的改革，虽有了一定的改进，还远远不能适应现代预算管理的透明化和法制化的要求，仍然影响到国家权力机关对财政依法行使民主监督的质量。另外，作为现代财政监督机制的各构成环节，都还存在着程度不同的有待改革完善之处，在各环节之间依法建立互相依存，紧密配合，互相制约、互相监督的关系，也存在着相当的差距。特别是广大人民群众对国家大事行使当家作主的权力，在财政监督上，还没有得到充分合理的体现。人民对日常财政行为的依法监督和对种种破坏财政法纪现象的批评抵制，还不能通过种种合法途径和依靠自己的组织，发挥应有的作用，这也是加重人民和企业负担，挥霍浪费财政资金，以及贪污腐败等违法乱纪行为难以得到及时有效抵制的一个重要的制度根源。财政监督体制不完善。财政机关和审计机关在监督对象、范围和时间上多有交叉之处，人大对财政预算的审查还不够严格和细致，这种缺乏明确分工的体系极大地影响着监督的综合效能。受制于较低的财政透明度和有限的财政监督权，现行的社会监督机制较为落后。
财政监督立法不足。财政监督的依据是国家设立的财政法律法规，但从目前情况看，财政管理和财税监督的法律法规还不健全。目前中国有关财政监督的规定，主要在《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等法律法规中体现，而且相应的条款往往是原则性的，操作性也不强。立法不完备，法律实施差，监督效果不佳，这是造成财政资源分配使用不合理，国有资产大量流失并给权力滥用者和腐败分子以可乘之机的重要原因。有效的监督首先应是有力的监督，但在财政监督的法律体系尚不完全，存在多种关系干扰的情况下，财政监督的检查处理形成了对事不对人的思维定势和习惯，而且大多是针对单位，以经济处罚为主。处罚缺乏力度，难以真正到位，使其无法产生真正的威慑力。
传统财政理念
使政府行为缺位和失控
传统的财政框架下，非经常性支出所占的比例很大，而这种非经常性项目具有很强的不确定性，它很大程度上体现了政府官员的权力，这种不确定性项目和支出越多，政府官员的权力就越大，这就造成了中国存在大量的“争指标”、“争项目”、“批条子”等现象，这种现象造成了背后租金的大量存在，为寻租的滋生和蔓延提供了温床。经济学己经证明租金和寻租的大量存在会造成效率损失，长此以往会使人们扭曲对事实本质的认识。一些政府职员会认为是他们给了人们饭吃，由此认为他们这些权力应该得到租金的一部分。很多人都把这种“公仆与主人”错位的关系当成了正常关系，以至于政府的服务职能只能是挂在嘴上，改革开放三十多年来，社会经济各方面都已有长足进步的今天，但政府的服务意识和服务质量并没有得到根本性改变。因此，改变传统财政理念，实现公共财政，把计划型财政转变为服务型财政已成为中国经济改革和财政改革的当务之急。
公共财政理念的缺失难以使政府摆脱直接干预国企的现象，管理手段难有新的转变。传统的财政依据于国有企业，从政府作为投资者的角度看，很难消除政府对国有企业的直接干预现象。国有企业在整个国民经济中占有的比重越大，那么政府这种投资者的地位就越突出，政府干预的现象就会越严重。尽管中国的经济体制改革在不断深入，但国有企业的管理层尤其是董事长或总经理仍是政府直接干预的产物，由其产生的其他一系列直接干预和非正常的影响也将在所难免。这种机制下，由于直接管理对国有企业能有效发挥作用，政府管理手段一般都是行政命令式或者通过组织人事任命来进行，而这样往往会使市场机制失效和资源配置无效率。市场经济要求通过市场配置资源起到基础性作用，不能过分依赖财政，财政也不能过分依赖国有企业而造成对经济的过多干预。在财政收入和财政支出上没有树立公共财政理念，不实行公共收入和公共支出政策，政府就永远不能走出直接干预经济的管理模式。
财政活动
必须真实反映政府行为
从公共财政角度研究政府行为的一个重要前提是通过描述公共财政活动中的财政行为必须能真实反映政府职能的范围和政府行为，即政府的财政行为在范围、规模和方向上必须与政府行为相一致。在市场经济条件下，只有满足以下三个条件，政府的公共财政活动才能够真实地反映政府行为。
第一，剥离性条件。即政府与其他社会组织的职能界定要明确清晰，相互之间的职能可以进行剥离。按照市场经济理论，公共财政主要是为弥补市场失效而提供公共服务的政府分配行为。因此，在市场经济条件下，政府必须与企业、事业以及其他社会中介组织在职能划分上界定清楚，改变计划经济条件下政府财政包揽一切的国家分配体制，将政府行为的活动范围，限定在“公共需要”领域，而不是企业和个人的“个体”活动领域。如果政府与其他社会组织的职能不能剥离，政府财政活动就会与其他社会经济活动相互混淆，政府财政行为在范围、规模和方向上就会缺乏明确的界定，从而无法准确真实地体现政府行为活动。
第二，一致性条件。即政府所有收支必须与公共财政收支相一致。政府必须将所有的收入和支出纳入财政体制的收支范围，政府的任何一笔货币收支，都隶属于某一级政府的财政，纳入统一的财政管理。这就要求一级政府对其所有收入采取集中统一管理，不允许采取部门自收自支、分散管理的做法。政府实际收支与财政收支的不一致，不仅使得政府和社会公众无法依据财政收支行为准确地衡量政府行为，而且为不良政府行为提供了物质条件，造成政府行为的非规范性和随意性，影响政府权威的完整和统一，阻碍政府财政政策的贯彻实施，损害政府的公共服务形象。
第三，规范性条件。即公共财政体制必须具有规范性和约束性。财政收支活动必须依照事先的预算安排和法定的收支程序来进行，预算本身应具有法定的约束力。从权力制约的角度来看，政府要实现提供公共服务、满足公共需要的目的，必须对它所掌握的公共权力进行有效的约束，而以财政制度来规范政府行为的职权和活动范围，就成为防止政府公共权力被滥用的最有效的硬性约束。将政府的所有收支活动纳入政府预算，完善预算立法，增强政府预算的透明度，加大行政执法和社会监督的力度，才能使政府财政活动真实体现政府行为。
完善的财政监督体系是规范政府行为的基础
中国公共财政体制改革处于政治体制和经济体制的结合地带。公共财政监督体制的完善是中国行政改革的目标选择。财政源于社会，又服务于社会，因而，让社会民众、新闻媒体等拥有各级政府的普通财政财务状况的知情权，并且赋予其财政监督的行使权，是保证财政运行效率的必要条件，同时也是规范政府行为的基础。
(1)社会公众监督：维护社会公众的利益
社会公众对政府财政行为进行监督有两种手段：一是直接监督，二是间接监督。直接监督包括舆论监督和公众的建议权、参与权等，即社会公众通过自己的直接了解和观察，通过舆论对政府财政活动进行监督，或者对政府行为做出直接的建议和参与。这种监督方式的效果取决于两个因素：一是财政透明度，二是言论自由度。财政透明度决定了社会公众发现问题的难易程度，因为封闭运行的财政情况社会公众无法知晓，也就无法进行监督。言论自由度决定了社会公众发现问题后能否表达意见，在一个舆论受到钳制的社会，社会公众即使发现问题，也没有表达的渠道。间接监督即社会公众通过政府中的民意代言机构，对政府财政活动进行监督。在这里，将政府定义为一个比较广泛的代理机构，包括立法机构、行政机构和司法机构。立法机构虽然属于政府组成机构，但它的主要职能是代表民意进行立法和监督。相对于行政机构而言，立法机构不参与具体财政决策，具有较强的独立性。在国外，立法机构是议会，在中国，立法机构是人民代表大会。
政府的财政活动可能偏离社会公众的利益要求，更大程度地倾向于政府自身的利益需求。在社会主义国家，社会公众有权对属于自己利益范围内的财政行为进行监督，确保政府财政行为不偏离必要的界限。主要表现在三方面：一是对财政立法情况进行监督。财政立法必需考虑社会公众利益和国家利益，不能离开社会公众利益，因而必须接受社会公众监督。二是限制政府财政行为和法律法规之间偏差的积累。社会公众对政府进行财政监督，就是要保障政府在执行财政法律法规中不要偏离太远。三是处理社会公众内部的复杂局面，保证财政决策的公平和有效率。社会公众是一个很大的群体，社会公众内部不同的利益集团会有不同的小团体利益，会产生利益冲突。如何处理小团体之间的关系，是政府的责任，也是社会公众关心的问题。社会公众对政府的财政监督能保障政府不被个别利益集团俘获，做出过分偏袒少数利益集团的财政行为。
(2)人大监督：限制政府财政行为和宪法与法律之间偏差的积累
人大作为代议机构，在性质上既是政府系列，又是人民的代表，人大开展的财政监督具有特殊性，它既可以说是政府的内部监督，也可以说是人民对政府的外部监督。在现代国家，立法机构是政府内部的最高统帅，立法机构与其他政府机构之间存在委托-代理关系，立法机构授权其他政府机构进行财政管理工作，其他政府机构都必须对立法机构负责。从这个层面上讲，人大是其他政府机构的委托人，而其他政府机构是人大的代理人。
人大监督的依据是宪法和法律，行政机构在执行任务过程中，可能会偏离宪法和法律的范围，必须限制这种偏差的积累，将偏差限定在一定的程度内。这必须以“有法可依”为前提，人大必须制定有关财政管理的法规，包括财政收支各个方面。所以，应重新考虑各级政府人大在辖区公共选择过程中的地位。重塑各级人大的委托人角色，一是人大必须成为各阶层利益集团进行利益诉求的政治平台，在公共选择过程中满足交换性契约关系;二是各级人大对同级政府有较大的人事任免权。还要强化以辖区纳税人和公共产品受益人为主体的地方人大对同级政府的监督和约束，建立事实上的委托—代理关系，从而促进地方政府关注社会协调和可持续发展，以此为基础建立完善的财政监督体系。
(3)政府财政部门监督以及自我监督：内部控制
其本质是政府内部对其财政行为的自我控制。行政机构是具体行政行为的执行者，主要的财政收支都由行政机构掌管。行政机构接受社会公众和立法机构的委托，作为财政行为的主要代理人，有着自身的管理职能，包括计划、组织、领导和控制。行政机构管理的重要对象之一就是财政收支活动，因此，行政机构为了实现自己的管理目标，也必须对财政行为进行控制，即对财政收支活动进行监督、指导和帮助。财政部门作为行政机构财政工作的主要执行者，有责任对财政收入的情况和自己拨付的财政资金的使用情况进行监督，是财政部门代表行政机构对政府内部财政行为开展的监督。
首先，财政收入的合法性和征收质量。政府财政收入主要包括税收收入和非税收入，政府内部监督机构的职责是对税法执行情况和财政政策的贯彻落实情况进行监督检查，履行对税收征管部门的再监督和监缴行政性收费、政府基金的职能。其次，财政支出的合法性和效益性。财政资金分配使用必须科学和有效，应保证政府公共支出需要，充分发挥财政资金使用效益。第三，是财政部门内部管理合规性。对财政部门管理水平进行检查和评价，健全制度，堵塞漏洞，实现对财政资金分配和管理的内部监控，保障财政资金安全。
(作者单位：中国社会科学院财经战略研究院)
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