8月初，《预算法》修正案草案结束了网上意见征集。这本是一部专业得有些晦涩的法律，但一个月里，仍然收到了近33万条的公众意见。
预算不难理解，每个人、每个家庭过日子都会有预算，知道挣了多少钱，多少钱花在教育上，多少钱花在旅游上，每个月要存多少钱，不同的人有不同的计划，可以量入为出，也可以月月“月光”。说到底，自己挣钱自己花，是自由也是权利。
但是，如果是“取众人之财”的政府，那就不一样了。
在中央财经大学教授王雍君看来，政府以强制无偿的方式从纳税人手中拿走了钱财，如果没有法律的约束，那这种行为本质跟强盗小偷是一样的。因此，《预算法》是一部管理公款的法律。
无论是纳税还是缴费，老百姓只是委托政府用这笔钱为其提供教育、卫生、交通等公共服务。在这个问题上，老百姓和政府就像主人与管家，管家怎么花、花多少，是需要主人说了算的。
给管家的政府立个花钱的规矩，《预算法》的作用正在于此。
形同虚设的现行《预算法》
1994年，中国政府启动了财税历史上影响非常深远的财税体制改革，而现行《预算法》正是“应景之作”。事实上，这部法律自诞生之日起，就摆脱不了“形同虚设”的评价。
比如，《预算法》第四章第28条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
可实际情况是，从省到乡镇一直到村，每个政府层级都有大量的举债，有时候不得不拆东墙补西墙。审计署报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务规模为107174.91亿元，而违规担保涉及464.75亿元债务。
不仅如此，地方政府变相突破《预算法》已成常态。很多基层政府下一个红头文件就能收费，说是“乱收费”还总要强调“不得已”;或者通过参与房地产开发来获取预算外的财政收入，由是，滋生了层出不穷的强征地强拆房。
分税制财政管理体制的目的之一是改变“弱中央”状态，提高中央财政收入比重。但是，这项改革只在中央和省级政府之间初步建立，省以下并没有推行，没有明确划分各级政府的事权，也没有建立规范的政府间财政转移支付制度。
“总的趋势是，中央和上级政府集中了较多财力，但支出责任却是下级政府负责。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，越是层级低的政府财政越困难，直接影响了政府职能的实现和公共服务的水平。
“我们的预算管理不完整、不规范、不严格。最核心的问题，是法治的问题还是人治的问题。”2009年，《预算法》修订小组组长、全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾在一个研讨会上表示，本次《预算法》将主要致力于解决三大问题：预算统一完整性;预算执行的严格规范性;预算监督的严肃有效性。
预算要公开，更要细化
2011年，国务院要求98个中央部门公开本部门“三公经费”的2010年决算数和2011年预算数。
这一不同寻常之举受到社会舆论广泛关注，但是有的部门大而化之，只公布数字，没有说明;有的羞羞答答，甚至在其官方网站里都难觅其踪;有的拖拖拉拉，94个部门都晒完了，还有4个岿然不动。实际上，政府部门公开什么，怎么公开，公开到什么程度，在现行《预算法》中，并没有规定。
公开透明问题，是《预算法》久遭诟病的原因之一。现行《预算法》第一章第10条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。然而，每年全国两会审议预算报告都在3月初。
这表面上看只是时间错位，但后果却是严重的——差不多有三个月时间，预算在尚未被批准的情况下便已开始执行了。
如此一来，《预算法》的严肃性根本无法保证，更谈不上有力的监督。每年两会，都会有代表委员批评预算编制是“外行人看不懂，内行人不明白”。而目前的“公开状态”，只是宣读预算报告，文本粗略、笼统，只列项目不配说明，年年都有代表委员抱怨，“听不懂，提意见也无处下手”。
本次《预算法》修正案草案，确立了公开原则，即“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”
施正文认为，“我们是在制定法律，不是在写中央文件，不是制定一个预算规划。”要建构预算制度，使这部法律可操作化、明确化。比如说实行按经济分类编制和执行预算。
“你给了教育钱，学校去花什么，建大楼、给教师福利，还是具体教育事业。”他说，预算要公开，不是说讲到教育就行了，而是要具体到各项是怎么用的，是干事还是腐败和违法，这两个要分得清楚，要详细分开。
“比如说农业支出增加了1000亿，这个概念大家明白。但是增加这1000亿合不合理?大家没办法提意见。如果细化到我对农民一亩地补贴了20元，或者对农民买拖拉机补贴了30元，对这个增加的合理性，人大代表就有一个切身的感受了。”媒体评论员王长勇举例说。
长期以来，地方政府把预算内资金列入预算外，而预算外资金得不到监管。这部分预算外资金俗称“小金库”，政府部门“自由支配”，借此公款消费、公款吃喝、公款旅游。
在此次公布的修正案草案中，首次明确“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。新增条款丰富了预算的内容，除了公共预算，还增加了政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。
一本账变成四本账，是进步;不过，这条规定有些“似是而非”，因为政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算三类预算的“收支范围”是由国务院确定的。也就是说，从哪里收，怎么花，还是“管家”在做主。
但从草案看，目前只对公共预算这一本账的收支提出了细化要求，对另外增加的三本账细化到哪一级，并没有要求。“而这几块预算中，项目支出比重很大，更应该细化编制。”
“有关预算和公款处置的重大权力，还是应该走人大程序。”王雍君表示，三类预算“都不要报人大审查、批准”，“难以理喻”。
没有问责，就没有监督
王雍君认为，《预算法》本质上就是确立法定授权的原则。如果没有立法机关的明确授权，行政部门不能从老百姓手里拿走钱财，也不能实施任何开支。
比如，所有公款要在国库单一账户中待着，单一账户要设在央行。但是实际情况却是，“纳税人的钱被分散在许多账户，这些账户都不是处于立法机关的监督之下，央行也没有办法监控。”王雍君说，商业银行开设了太多的公款账户，据说这块资金量高达20%~40%。
王雍君介绍说，国际通行做法是让公款缴纳直达TSA。除了TSA账户，其他的账户必须是零余额，资金在你的账户上最多待8小时(不过夜)。这些公款要通过银行清算，2011年我们已经确立了这个体制的框架，很可惜，实践中财政部门在商业银行大量设立财政专户处置公款，严重破坏了这个体制。
“如果立法机关没有能力实时记录这个执行情况，所谓的法定授权就没有实质意义。”王雍君说，现在的麻烦是《预算法》草案中的一系列条款，基本上和法定授权不一致，要么有抵触，甚至有严重的冲突。
当法定授权流于形式的时候，直接后果就是行政部门在预算过程中“过度自由”的裁量权。这对公款来讲是不安全的，也不能保证得到良好管理。
“国库账户上资金的流进流出，必须向政府、立法机关报告。”王雍君表示，立法机关负责掌握纳税人的钱包，有权监控上个月的收支和余额，“可是，这种报告机制在《预算法》二审稿中看不到”。
“在落实宪法赋予人大的预算审查、批准与监督职能，强调全国及各级人大对于本级预算的权力主体作用方面，这次预算法修正案并没有任何实质性的进步，甚至还有些倒退。”复旦大学教授经济学院教授韦森认为，此次修正案草案中，对人大的赋权表述和规定严重不足，比如财政部门向人大提交的预算编制科目不够细化，预算审批与调整对行政部门赋权过大、虚置人大职责，预算监督过于强调财政部门的自律，而忽视人大对预算监督的全力主体作用等。
财税法学界不少专家认为，此次《预算法》修正案草案很大程度上是以保障部门利益为出发点的。
早在1997年，全国人大就动议修改《预算法》，但因财政部门的阻碍，修法多有不顺。2006年，全国人大预算工作委员会牵头起草完毕的《预算法》修正案，因为吸收了较多的国外预算制度的先进经验，招致财政部等政府部门的强烈质疑，认为对行政机构的限制和监督过重，草案随之被束之高阁。
因此，这使得2009年重启《预算法》修订时，行政部门的参与度大为提高，由人大与财政部各自起草方案，再融合形成的草案，还要经过国务院常务会议的讨论和修改，财政部在其中起到了主导作用。
“《预算法》中要有问责机制，要有救济手段。”施正文表示，《预算法》应该是一个权力分配法，如果没有权利义务的科学设置，这个法没有办法操作。
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