前不久，人社部传出消息将讨论延迟退休年龄，霎时间在社会引起激烈争论。一方面，专家和官员指出延迟退休是人口老龄化不可逆的趋势，另一方面则是大批网民的一片反对声，其中最大的反对声音直指中国养老金的“双轨制”。
为何矛头直指“双轨制”
“双轨制”，顾名思义，就是两套“平行”的制度。在中国，这两套制度分别指的是城镇职工的基本养老保险制度和机关事业单位的财政退休制度。从筹资来源、待遇计发、财务管理、覆盖群体等，两个制度没有任何“交集”。
前者起源于1993年，在社会养老保险中明确个人缴费责任，1997年向全国推行，面向城镇职工，由单位和个人分别按照职工工资总额的20%和个人工资的8%缴费，实行“统账结合”、“收支两条线”的财务管理办法;后者则是沿袭计划经济时期的“单位养老”，个人不缴费，由所在单位(也就是同级财政)支付退休金。
除了在缴费责任的规定上没有“交集”，两套制度在待遇计发上也完全不同。城镇职工基本养老保险包括基础养老金和个人账户养老金，计发基础分别是社会平均工资和个人指数化工资的平均数与个人账户基金积累总额;而机关事业单位财政退休则以个人的职务、职级工资为计发基础。
“双轨制”饱受非议的主要根源是两套制度的待遇水平差距过大。公务员的退休金以个人退休前收入为基础，退休后可以拿到退休前工资的70%～80%，甚至更高。而企业职工基本养老金替代率(养老金与社会平均工资的比率)仅为40%左右。考虑到计发基础的差别，总体上，机关事业单位退休金可以达到城镇企业职工养老金的2～4倍。不仅如此，机关事业单位的退休制度无需个人及所在单位缴费!显然，这种待遇的落差、制度的隔离，彰显出来的社会身份差别，是难以被大多数人认可和接受的。
实际上，公务员是一个特殊职业。在国外，为了留住优秀人才、提高公务员忠诚度，要么为公务员建立一套独立完整的养老金制度，比如德国、法国，要么保持较高的养老金替代率，如英国、加拿大。德国和法国公务员养老金制度的不同在于，前者无需个人缴费，养老金全部来源于财政拨款建立的公积金，替代率被限定为75%;后者则由个人和单位同时缴费，二者缴费占工资的比例超过30%，其替代率水平也在75%左右。英国和加拿大的公务员养老金替代率比社会养老替代率高出30个百分点，整体待遇水平也有近1倍之差。因此，公务员享受较高养老金待遇并不是中国特有现象，实际上，大多数国家公务员都能得到高于社会平均待遇水平的养老金。
那么，何以使中国机关事业单位退休制度如此饱受诟病呢?主要是感知权益不对等与信息不透明。
作为政府的雇员，公职人员(包括公务员和财政负担的事业单位职工)的工资和退休金是政府(作为雇主)的劳动力成本，由财政承担这些成本无可厚非。但问题是，老百姓看到政府拿钱给公务员发养老金，而自己的养老金却要单位和个人缴费，认为这是公共财政分配的不公平，感觉到权益不对等。于是，借助着网络这一开放式平台，将自己愤懑宣泄而出。
“不患寡而患不均”，这是祖先的遗风，渗透于骨髓。本来权益不对等就让人憋了一肚子火，再加上公职人员的退休待遇不公开、不透明，更是加重了不满情绪。凭什么你们可以不缴费我们就得扛着世界上最重的社会税负?凭什么财政的钱给你们而我们就没有份儿呢?人群之中不断传递着此类声音。人口老龄化给养老金制度可持续性带来重大压力，延迟退休可以“开源节流”，这个在发达国家已经既成的事实在中国养老金“双轨制”的背景下就变了味儿，很多人认为这样老百姓就得多交几年费，而公职人员则可多占几年公共资源。
还需要看到一个社会背景，那就是2010年后，成为社会主流的“70后”纷纷步入不惑，其父辈养老和老龄化加速趋势下自己养老的问题，硬杠杠地摆在眼前，少子或独子家庭的养老问题空前受到关注，这些社会的中流砥柱们开始重新审视中国的养老金制度。
官方公布的数据令人堪忧：2010年基本养老保险累计结余1.53万亿，而个人账户记账额1.96万亿，做实个人账户仅2039亿;2011年个人账户空账规模已经突破2万亿。于是，中国养老金入不敷出的恐惧声音涌起，人们对未来养老更加担心。尽管这2万多亿的空账是未来的债务，在“新人”(1997年现行养老保险制度全国实施后开始工作的人)开始领取个人账户养老金时才会显现出来，但账是空的这个事实还是引发不小的担忧。而正在这个节骨眼上，由官方声音传出延迟退休的消息，一石激起千层浪，顿时人们把一切怨气都集中在“双轨制”上：什么!我交了世界上最高的社会保险费，拿的比政府公务员低得多的养老金，好容易挨到60岁了，你却说养老金不够发了要我延迟退休?!
中国养老金的费率堪称世界之最，中国养老金制度的复杂程度也不逊色，“统账结合”、“部分基金制”、“名义账户”、“全国社保”、“基本养老”等等，这些名词要让老百姓理解起来是非常困难的。老百姓关注的是：我交了多少钱、能领多少钱，别人交了多少钱和领了多少钱，我有没有吃亏。这也就不难理解为什么一经公布的数据就能引发不小的震动——人们在用这些数字算自己的那笔账。账要明，就需要制度明确、信息公开。
“并轨”的方向何在?
“双轨制”已然成为中国养老金制度改革的桎梏，“并轨”是不可逆的趋势。那么，“并轨”的方向何在?
在2.84亿参加城镇基本养老保险的人中，有2000万是以机关事业单位职工身份参保的。这些参保人员要么是经营性单位的职工，要么是机关单位的“老人”和工勤人员。因为参加的是城镇职工基本养老保险，这些人的养老金水平与企业职工的差别不大。应该说，这部分参保人员基本实现了机关事业单位向城镇职工养老保险制度的“并轨”。但是，饱受质疑的财政退休制度显然不是针对这类群体的。因此，“双轨制”破冰之关键是如何将目前未缴费但能够领取替代率在80%甚至以上的那部分公职人员纳入到社会养老保险体系中，制定适宜公职人员职业特性的养老保障制度。
实际上，机关事业单位职工退休后的收入是由两部分组成的。一是与职务工资和级别工资(事业单位按照岗位工资和薪级工资)挂钩的退休金，待遇的计发以服务年限和退休前个人工资为参数;另一部分是2006年工资改革后，因津补贴“阳光化”而设立的生活补贴，按照退休前职务或职称计发。从筹资来源和功能作用来看，中国机关事业单位的生活补贴相当于国外公务员的职业年金。国外的职业年金是与企业年金相对应的，由雇用该公务员的本级政府承担缴费责任(有的国家也规定个人的缴费责任)，待遇的计发包括DB和DC两种类型。DB就是所谓的“待遇确定”，不论缴费多少，只要受益人达到领取资格，都按服务年限和退休前工资的一定比例发放待遇，显然这种待遇给付模式使兜底责任全部落在了作为雇主的本级政府身上。DC是“缴费确定”的意思，公务员在职时，雇主(和雇员)的缴费要实账积累，待账户所有人退休时，按照账户积累总额发放待遇，账户的投资收益也归个人，同时投资风险也落在个人头上。从这个意义上看，中国国家机关事业单位退休人员的生活补贴近似于DB型的职业年金。但这也仅仅是在筹资、计发的类同，还不是真正意义的职业年金。
首先，没有明确雇主和雇员的缴费责任。职业年金作为公职人员的补充性养老保险，具有平滑消费的职能。在职时由雇主(和雇员)缴费，达到退休时符合资格条件即可领取待遇。雇主(和雇员)缴费，一方面是权利与义务相对应原则的基本要求，另一方面也有利于与企业基本养老保险制度对接。例如，法国就规定没有达到最低年限而离职的公务员，可将已缴纳的养老保险费转入社会养老保险体系中。中国的财政退休制度并没有明确职工在职时的单位和个人缴费责任，这也正是社会对这一制度质疑的主要原因。
其次，没有明确的制度。机关事业单位养老保险制度改革似乎是一个不能碰的痛点。尽管官方的公报仍然采用“稳步推进”的字眼，但是谁都知道那5个试点省份事业单位改革举步维艰，事业单位养老保险制度改革也无法前行。不仅受制于此，没有公务员养老保险制度改革的跟进，在公务员和事业单位职工之间又出现了次一级的“双轨制”，这是改革的重要障碍之一。2010年经过3年4次审议的艰辛历程，《社会保险法》终于问世，但公务员养老保险制度改革因那句“由国务院规定”就给无限期搁置起来。《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》提出事业单位养老保险制度改革要“推动”，公务员养老保险制度改革要“探索”，这种表述说明机关事业单位的养老保险制度改革推进力度不一，仍然是跛脚前行。这样的改革，步伐畏畏缩缩，何时才能走出一条大路来?
中国养老金“双轨制”的破冰之点在于制度建设。参照城镇企业职工基本养老保险制度，将现在机关事业单位退休收入的第一部分(即退休金)还原为公职人员基本养老保险，明确单位和个人缴费责任，将单位缴费并入社会统筹账户，个人缴费计入个人账户，还公职人员以社会成员的基本身份。待遇计发也应改变现在过高替代率的做法，按照人口趋势、制度赡养以及保险精算原则，计算合理的社会养老保险替代率。此为公职人员养老保险第一层次，以公平为原则。将机关事业单位退休收入的第二部分(即生活补贴)定位为公职人员的补充养老保险，以职业年金形式规划，以效率为原则，由雇主(和雇员)缴费，作为人力资源管理手段，满足公职人员职业特殊性的要求。
这并不是伤筋动骨的大手术，只是将现行制度的执行过程清晰化、“阳光化”，少了信息不对称带来的质疑，多了诚信带来的公允。
当然，机关事业单位养老保险的制度建设仅是破冰之点。中国养老金“并轨”还有一个缺漏，那就是企业年金。目前，参加城镇基本养老保险的企业职工有2.04亿人，其中只有1577万职工参加了企业年金，占比仅7.2%，较2010年的7.7%有所下滑。这主要是因为基本养老保险扩面速度快于企业年金，从一个侧面也反映出这两个层次养老保险发展的不平衡。正是缺乏企业年金的补充性作用，城镇职工退休收入的主要责任就落在基本养老保险层次上。近几年，因为在岗职工工资增速超过基本养老金提待速度，因此尽管从2005年中央政府连续8年调待，基本养老保险替代率不断下降，全国平均约40%，基本养老保险对老年人的保障力不断削弱。城镇职工基本养老保险的单一支柱与机关事业单位目前实质上的双支柱正是两类群体退休收入差距的主要根源。因此，为城镇企业职工打造第二支柱是解决“双轨制”的根本出路。
(作者为中国社会科学院世界社保研究中心特约研究员)
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