随着城镇职工基本养老保险制度改革的不断深化，基本养老保险基金的收支规模迅速扩大。1989年，中国城镇职工基本养老保险基金收入还只有大约146.75亿元，到2010年已经增长到大约13419.53亿元，年均增长率高达24.61%。这不仅保证了基本养老保险基金支出的需要，还积累了越来越庞大的基金。基金累计结余在1989年底只有大约68.99亿元，到2010年已经增长到大约15365.28亿元，年均增长率高达30.40%;到2011年底，又增长了26.89%，已经高达19496.60亿元。
问题已经不可回避
这日益庞大的基金，本身就有保值增值的要求，而且，作为基本养老保险制度的储备基金，它还需要通过保值增值去满足两个基本要求：一是证明其自身有存在的必要。中国目前城镇职工基本养老保险制度实行的“社会统筹与个人账户相结合”的财务制度，实质上是现收现付制度与基金积累制度的混合体。与传统的现收现付制度相比，基金积累制度会形成更为庞大的基金储备，但要求基金储备必须获得合理的收益(即收益率必须高于工资增长率与人口增长率之和)，否则基金积累制度在提供养老保障上将不具备制度性优势，基金积累制度以及与之相伴的日益庞大的基金储备将失去存在的必要性。
二是为应对人口老龄化的挑战提供必要的帮助。人口老龄化正扑面而来。根据联合国人口司的预测，2015年将是中国人口年龄结构变化的一个重要拐点：这一年，15~64岁劳动适龄人口规模达到峰值，为9.96亿人，此后会迅速减少，到2045年将只有8.29亿人，2055年将进一步减少为7.34亿人;与此同时，65岁及以上老年人口数量会快速上升，2015年为1.30亿人，2045年将达到3.23亿人。这意味着，在2015年还是大约7.66个适龄劳动者赡养一个65岁及以上的老年人，到2045年已经变成了2.57个养一个。由于接受教育时间的不断延长等原因使得中国平均就业年龄早已远高于15岁，而要在几年内把实际平均退休年龄提高到65岁几乎是一件不可能完成的任务，因此，基本养老保险制度的实际状况还要比这糟糕得多。为了满足随之而来的不断膨胀的支付要求，基本养老保险基金必须保持较高的积累速度。而人口老龄化的加剧，将会抑制征缴收入的增长;要保持较高的积累速度，除了要求采取加大财政支持等其他措施外，已经积累的资金必须获得合理的收益。
另外，在总结东北三省试点经验的基础上，中国正把“逐步做实个人账户”作为完善企业职工基本养老保险制度的一项主要任务。随着个人账户逐步做实，个人账户的资金积累也越来越大。截至2010年底，做实个人账户基金累计结余已经达到2039亿元，而个人账户累计记账额已经达到19596亿元。在这种情况下，个人账户基金市场化运营不仅是必要的，而且迫在眉睫。然而, 尽管劳动部于2005年先后发布了《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》和《关于进一步扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点工作有关问题的通知》，对个人账户基金管理运营等方面做了进一步的规定，但这些规定过于模糊，难以有效解决个人账户基金投资管理的许多具体问题。
过于谨慎与沉重代价
正在肆虐的金融危机不仅使全球养老基金损失惨重, 更使得人们对养老基金投资充满忧虑。例如，据全球著名管理咨询公司华信惠悦公司2009年1月26日发布的报告，2008年全球养老基金损失达5万亿美元，其中美、英、日等国养老基金由于大量持有股票而损失最为惨重。英国720万个私人养老基金账户仅仅在2008年1月至10月中旬就每户平均损失了2万英镑，其中许多人甚至亏掉了毕生养老积蓄的五分之一。日本公共养老基金投资管理的政府年金投资基金(Government Pension Investment Fund，GPIF)在截至2008年3月底的2007财年年报中披露亏损5.84万亿日元。挪威全球养老基金仅因美国雷曼兄弟(Lehman Brother)的破产就损失了2.5亿美元。
值得注意的是，发达国家的投资市场与相关制度更为完善，其公共养老金投资面临的主要问题是金融市场剧烈波动、资产组合风险、资本冲突、委托-代理问题等。对于中国来讲，基本养老保险基金投资还面临其他一些重要问题：有关监管体制还不完善，运行效率不高，基金被挪用等问题曾经比较严重;基金管理人缺乏养老基金管理经验，特别是缺乏适当的风险评估模型，养老基金可能会因此承担“超额”风险;资本市场的流动性和透明度还不够，也可能进一步增加养老基金投资的风险;基本养老保险制度改革正处于关键时期，经受不起较大的投资失败等。
正是基于以上原因，中国对基本养老保险基金投资可谓慎之又慎，多次出台文件，将基本养老保险基金投资长期限制在银行存款和国债。然而，这种过于谨慎政策虽然保证了基金的名义安全，却无法保证基金的实际安全。在2001～2010年，中国银行活期存款利率在大部分时间内是远远低于居民消费价格上涨幅度的，而且差距有扩大的趋势;即使是1年期存款利率，近几年来也存在类似的情况。因此，把很高比例的城镇职工基本养老保险基金存入银行，实际上使得这部分资金处于不断贬值之中。
更重要的是，基本养老保险基金不仅要保值，还要增值，要证明其自身存在的意义。在1998至2010年间，中国城镇单位就业人员平均工资年均增长率为14.19%。虽然这一数字高于社会平均工资的年均增长率，但是，可以推测，社会平均工资的年均增长率加上人口增长率应该会大于10%。也就是说，基本养老保险基金年均投资收益率要达到10%，才能证明当初引入积累制度并积累庞大的基金是合理的。此外，为了应对人口老龄化的挑战，并让退休者也能够比较充分地享受基金增值的成果，基本养老保险基金也必须从中国经济的快速增长中获益。在1998至2010年间，中国GDP的年均增长速度为10.28%，而人均GDP年均增长速度也达到了9.40%。在如此大好的经济形势下，基本养老保险基金却只能投资于银行存款和国债，获得的收益率十分低下。根据《中国养老金发展报告2011》，中国基本养老保险基金2010年的利息收入只有274亿元，而2009年底的累计结余已经高达12526亿元，前者与后者之比只有2.19%。因此，从这个角度讲，仅仅投资于银行存款和国债的投资政策已经使中国基本养老保险基金付出了沉重的代价。
建立相应的投资管理体系
中国的人口“红利期”将很快结束，随后到来的人口老龄化浪潮将会使基本养老保险开支急剧膨胀。因此，中国在基本养老保险基金投资问题上已经没有太多的时间去斟酌或犹疑，必须马上行动起来，让已经积累起来的基本养老保险基金尽快通过合理的投资渠道获得合理的收益。
近些年来，相关领域的积极探索也在一些方面取得了不错的效果。例如，截至2010年底，全国社保基金成立10年以来累计投资收益额达到2772.60亿元，年均投资收益率高达9.17%。而有关做实城镇职工基本养老保险个人账户的政策也规定，中央财政补助部分可由省级政府委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率;中央财政补助之外的个人账户基金由地方管理，投资运营的具体办法由人力资源和社会保障部、财政部有关方面研究制定并报国务院批准后实施。截至2010年底，全国社会保障基金理事会受托管理的个人账户基金运行良好，受托以来年均收益率达18.90%。这为中国推进基本养老保险基金投资提供了实践经验。
出台推进基本养老保险基金投资政策，推进相关工作的时机已经到来。除了推进投资对象的多样化，允许进行一定比例的股权、实业等方面的投资外，目前关键是要建立相应的投资管理体系。可以考虑：
第一，尽快真正实现基本养老保险基金省级统筹，并在各省、自治区和直辖市建立基本养老保险基金管理委员会(下文简称管理委员会)。管理委员会应该具有代表基金所有权的独立人格，代表一般基金成员利益委托全国社会保障基金理事会或其他专业机构管理本地区的基本养老保险基金;在将来条件成熟时，也可以自建专门投资机构负责部分资金的运营。管理委员会是否能有效运行，主要取决于以下几个方面：一是管理委员会的成员构成应具有广泛的代表性，由基本养老保险基金的各利益攸关方按照他们对养老基金所拥有的权益选举或委派代表加上必要的专业人才构成;二是按照权责对等的原则合理规定管理委员会的权利与职责;三是建立以投票权与投票机制为核心、以会议制度为辅助的管理委员会决策机制，改进管理委员会决策的效率;四是根据精简高效的原则合理设置管理委员会下属委员会和职能部门。
第二，建立各运营机构之间的相互制衡机制及其内部控制机制。建立各运营机构的相互制衡机制，就是要使任何机构既能独立地履行自身职责，又无绝对的不受约束的权利，从而实现集权与分权的统一，有效的制约各层次代理人的行为，降低代理成本。完善各运营机构的内部控制机制，主要是要求各运营机构明确内部各职能部门以及主要负责人的职权范围，并建立相应的奖惩制度;建立顺畅的由上至下的指令传导机制以及相应的信息反馈机制;完善内部会计和审计制度;增强相互沟通和协调，形成讲团队、求合作的制度环境等。
第三，建立恰当的激励机制。首先是要设计必要的收益率保证。在中国当前情况下，以社会平均工资增长率的一定比例为参照标准确定最低收益率是一种选择，但业绩评估的周期不宜太短也不宜太长，可以以3年为一个周期。此外，为了防止投资管理人追逐高风险，我们甚至可能效仿一些国家(如智利、阿根廷等)规定一个最高收益率，但这一指标显然不能设计得过低，可以考虑在最低收益率至少5倍以上，才能给投资管理人留下努力的空间。其次，为了防止出现羊群效应等问题，还需要其他激励机制，例如收入分享的补偿方案——如果投资管理人的努力工作使投资收益率超过了最低收益率，管理委员会就可以将超过的部分按比例补偿给投资管理人作为奖金。待到将来条件成熟之后，也可以考虑内部劳动市场激励方案，也就是说，对于所获得的投资收益率超过了最低收益率的投资管理人，管理委员会可以根据它们各自努力程度逐一进行排队，向付出更多努力的投资管理人支付较多报酬，而向付出较少努力的代理人支付较少报酬。
第四，建立必要的外部监督机制。这种监督通常涉及：一是充分发挥个人账户基金的实际所有者的作用，调动他们通过收集相关信息对基金运营者的经营活动做出评价或判断，并通过抱怨或申诉、直接投票或用足投票来对基金运营者的行为做出反应，迫使后者遵循以基金实际所有者利益最大化为目标的基本原则。为了解决他们在信息、知识等方面的不足，可以改进信息披露，特别是要求基金运营者及时向基金成员提供足以让基金成员做出准确判断的信息;对基金成员进行一定的专业知识培训，让他们懂得基本的投资技巧。二是促进国家金融监管机构、政府有关部门(包括劳动保障、财政、审计等)、行业组织以及新闻机构在其中发挥积极作用。但是，必须防止相关权力机构直接干预基金的日常管理活动。
(作者为中国社会科学院世界社保研究中心博士后、特邀研究员)
【欢迎转载 请注明来源】
