从1992年到2012年，中国的养老保险制度从原有的“劳动保险”制度，转化为了统账结合的基本养老保险制度。在此基础上，陆续建立了新型农村养老保险制度与城镇居民养老保险制度。中国养老保险制度发展变迁的过程，可以大致分为养老保险模式确立与新的探索两个阶段。
1990年代：基本养老保险模式选择与尝试
从1992年到1997年，中国正式建立了统账结合的基本养老保险制度。这期间养老保险制度的发展主要由以下3个重要法规文件推动：1993年，党的第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，其中提出了“建立多层次的社会保障体系”、“城镇职工养老保险和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的目标;1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案;1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对养老保险制度进行了统一。《决定》的颁布施行，标志着中国统账结合的企业职工基本养老保险制度得到正式确立。
在农村养老保险方面，自80年代起，原有的以农村集体经济为依托的农村老年保障失去了根基，为解决占中国人口绝大多数的农民老年保障问题，党和国家在总结试点经验的基础上，在1992年，由民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，规定了“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的缴费原则，并实行个人账户制，此后，进一步规范了操作规程并加强了基金监管。
需要指出的是，在90年代，尽管新建立的基本养老保险制度终于打破了原有劳动保险制度“企业自保”这一层次，但当时绝大多数省份只能达到县、市级统筹，统筹层次较低，新生的基本养老保险制度承担风险的能力不容乐观。另外，1997年《决定》中的一些规定也为后来新问题的产生埋下了伏笔。如《决定》中规定了“视同缴费”，并提出“过渡性养老金”概念，同时规定过渡性养老金从养老保险基金中解决，这意味着目前工作的一代人缴纳的养老保险金除了用于支付当前已经退休人员的退休金之外，还要用于积累自身的养老金，这是后来出现的空账、退保问题的根源所在。
在农村养老保险制度实践过程中，也出现了一些问题。农村社会养老保险体制尚未理顺，政出多门，资金分散，政策不统一，并且出现了挪用养老基金的现象。而且因为农村养老保险事实上采用了基金积累制的形式，DC型基金积累制的弊端——如“保富不保贫”、保障水平低、缺乏政策扶持等制度缺陷被广为诟病，统筹层次过低使得这一制度的抗风险性相当薄弱。更为严重的是，在通货膨胀严重的90年代，基金的保值增值问题犹如一座大山，横亘在农村养老保险制度发展的道路上。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险，中国农村社会养老险事业基本处于停滞状态。
新世纪：养老保险制度的完善与发展
基本养老保险制度模式确立后，面临着一个并不乐观的外部环境：中国开始步入老龄化社会，国有企业陷入经营困境，亚洲金融危机余波未息。养老保险制度自身在运行中也出现了一系列的问题。有鉴于此，党和国家颁布了一系列政策法规对中国养老保险制度予以完善。这个时期也是发布文件最为密集，养老保险制度发展最为迅速的历史时期。
基本养老保险制度不断完善
新世纪以来，基本养老保险制度所取得的主要成就有以下三方面的内容：
第一，养老金制度初具激励效应。2005年，国务院颁布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，基础养老金开始与缴费关联，“缴费每满1年发给1%”，中国养老金制度与缴费的关联程度有所提高，养老保险制度初步具有了激励效应。
第二，开始逐步解决“空账问题”。基本养老保险制度诞生之初，因为没有明确隐性债务的解决途径，在实际运行过程中出现了个人账户“空账”问题，使得新制度在某种程度上变成了原有现收现付制的延续，由此造成了国家、个人责任模糊不清。为解决这一问题，2000年国务院发布《完善城镇社会保障体系试点方案》，探索把城镇企业职工基本养老保险的社会统筹部分与个人账户部分分账管理和独立运行，此后试点地区逐渐增加到13个省份。
第三，覆盖范围扩大，理顺管理体系。政府通过一系列的文件规定，将养老保险覆盖范围由国有企业、城镇集体企业扩大到了外商投资企业、城镇私营企业、城镇个体工商户以及灵活就业人员，并结束了原有的企业职工养老保险条块分割局面，理顺了养老保险制度的管理体系。
截止到2011年，全国参加城镇基本养老保险人数为28391万人，其中参保职工21565万人，参保离退休人员6826万人。城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，全年基金总支出12765亿元。而在1993年，养老保险社会统筹工作刚刚开始，当时只有50多万户企业8500多万职工和1700多万离退休人员参加退休费用社会统筹，全年收缴养老保险基金316.8亿元，支出277.9亿元。
新型农村养老保险制度建立
2006年，十六届六中全会提出了构建“覆盖城乡居民的社会保障体系”，其中将农村、农民工、失地农民养老保险问题提上了议事日程。党的十七届三中全会，提出了制度具体原则：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快建立农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”(新农保)。
从2009年起，在全国各地开展新农保试点，明确采用社会统筹与个人账户相结合的模式。相对于原有的农保制度而言，新农保具有两个重要的制度创新——统账结合与三方负担。截止到2011年末，新农保参保人数32643万人，其中实际领取待遇人数8525万人。全年新农保基金收入1070亿元，基金累计结存1199亿元。
城镇居民社会养老保险制度与农民工养老保险制度的探索
2011年，国务院发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，启动城镇居民社会养老保险(城镇居保)试点工作。城镇居保制度资金由个人缴费和政府补贴构成，目标覆盖群体为年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民。城镇居保制度将养老保险制度的理论覆盖范围扩大到了全体人口，并选择了和新农保制度相近的制度框架，有利于未来制度向大一统方向融合。
同期，农民工的养老保险制度也在实践与争论中发展起来。为了解决农民工群体在参保过程中出现了频繁参保、退保现象以及扩面难等问题，2009年国家颁布了《农民工参加基本养老保险办法》(征求意见稿)。《办法》明确了如下几个重要问题：其一，针对缴费标准相对较高的问题，降低了缴费比例，《办法》规定企业缴纳12%加上个人缴纳4%~8%;其二，针对流转困难问题，明确了养老保险关系转移和权益累计及接续的政策。这一规定也从源头上解决了“退保”问题。《办法》采用了和基本养老保险制度相同的统账结合模式，中国社保制度向“大一统”又迈进了一大步。
第二支柱与全国社保基金理事会建立
长期以来，中国的养老保险制度事实上只有一个支柱。为了改变这种局面，2004年，劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》与《企业年金基金管理试行办法》，明确将中国第二支柱企业年金制度定位为信托制DC型制度。此后政府陆续颁发了一系列政策文件，对企业年金制度予以完善。到2011年末，全国已有4.49万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1577万人，年末企业年金基金累计结存3570亿元，中国养老保险的第二支柱逐步建立起来。
为解决政府在社会保障制度建设中的历史责任问题，中国于2000年成立了全国社会保障基金理事会。2001年与2006年先后颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》与《全国社保基金境外投资管理暂行规定》，规范了全国社会保障基金的投资运行行为。截止到2011年，社保基金会管理的基金资产总额8688.20亿元，基金自成立以来的累计投资收益额2845.93亿元，年均投资收益率8.40%。
面临挑战的养老制度
1990年代确立的统账结合制度，试图将传统的现收现付制和积累制二者结合起来，既吸取了当时传统现收现付制国家出现财务困难的教训，也吸收了智利模式的成功经验。在理论上，该制度既可以实现社会共济性，又具有一定的激励效应，体现了公平与效率相结合的理念。
回顾历史，可以清晰地看到，基于统账结合理念的中国的养老保险事业取得了巨大的成绩，不过，中国养老保险制度转轨毕竟时日尚短，在现实运行中也出现了一系列的问题，这些问题的解决与否不仅关系到中国养老保险的持续发展，也关系到社会的和谐发展。
制度“碎片化”
从20世纪90年代起，中国的养老保障制度分化为机关事业单位部分，城镇企业职工部分与城镇居民部分以及农村部分，各部分之间的差距在逐渐扩大。不仅各个大类间社会保障制度差异较大，在每一个制度体系中还存在着不同的社会保障制度安排。
“碎片化”的社会保障制度带来的问题很多，首先，它带来了制度衔接问题，由此导致劳动力流动困难问题;其次，容易导致不同制度参与者在待遇方面相互攀比，因而导致财政压力增大;再次，“碎片化”的社会保障制度还是社会和谐稳定的破坏的因素。在养老金制度碎片化严重的南欧国家，其养老金问题正是今天的欧债危机的重要成因之一。在今天的中国，养老金“双轨制”不仅是举国关注的焦点问题，更是成为了横亘在养老金制度改革完善道路上的一座大山。
激励效应不足
在当前养老保险制度中，激励效应不足是一个严重的问题。对于制度参与者而言，在近年来工资增长速度达到两位数的情况下，尽可能的少缴费仍旧是有利可图的行为;而一直以来被寄望于提供激励效应的个人账户部分，实际收益率不足2%的现实让预期中的激励效应成为泡影。如何实现养老保险基金的保值增值，从而发挥出制度设计中的激励效应的作用，是当前的重大问题之一。
待遇水平较低
养老金待遇水平始终是养老金制度的核心问题，因为这是养老金制度存在的本源目标——保障免受老年风险的直接体现。但是，在当前中国养老保险制度在实际运行中，养老金替代率水平已从当初制度设计的58.5%下滑到50%以下，在北京等省份甚至下降到40%左右。在养老金下滑的趋势得不到遏制的情况下，保障老年生活这一根本目标的实现将成为疑问。而且，过低的养老金待遇水平，客观上将导致扩大制度覆盖范围面临更多的困难。
制度的可持续性面临挑战
在人口老龄化日益加深的背景下，中国的养老金制度走到了变革的路口。在2012年，关于法定退休年龄的争论再次沸沸扬扬，而这已是十年里关于这一问题的第三次争论，争论的背后折射出的，正是老龄化的危机。当老年人口越来越多，当劳动力市场刘易斯拐点日益临近，当空账的规模越来越大，当政府对养老金的财政补贴日益制度化，在种种因素的作用下，未来的养老金制度的可持续性面临着严峻的挑战。
(作者为中国社科院世界社保研究中心助理研究员)
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