32年前的8月18日，改革开放总设计师邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表重要讲话，明确提出《党和国家领导制度的改革》这一重大战略课题。把制度问题提到具有全局性和战略意义的高度，极其深刻地阐述了制度建设在党和国家建设中的地位、作用，提出了一个建党建国以来一直鲜为注意的根本性问题。
32年后，重温《党和国家领导制度的改革》一文，认真学习胡锦涛总书记在纪念建党90周年大会上的重要讲话，并结合学习中共十四届四中全会所通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，可以深刻地认识到——必须把制度建设作为党的根本建设。
由于革命党的思维定式和“苏联模式”的影响，使党的建设，多年来一直停留于“老三大建设”上;由于对制度建设的忽视，很多“好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度”。
党内具体制度存在的种种弊端，还成为“我们过去发生的各种错误”的“总病根”。“即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸”。文化大革命的十年浩劫，恰是制度上(主要是权力结构)存在的严重缺陷所导致的必然恶果。
党内制度上存在的弊端，正如邓小平同志所指出，主要是“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。这些现象只要抓住根本认真加以清除，并不是不可能的。然而几十年来，往往把这些现象归结为少数党员、个别党员干部的素质问题(即思想、作风问题)，很少从制度上找原因，认为只要进行思想教育、作风整顿、组织处理就能解决问题。实践证明，这种解决虽然是必须的，但由于没有从根本上去解决产生这些现象的主要根源，忽略了制度这个根本因素和决定因素，结果常常是扬汤止沸，而不是釜底抽薪。因此，尽管“过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微”，其原因正在于“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。
现行的党内制度(主要是权力结构)，产生于革命战争年代，确立于社会主义改造时期，伴随于政治运动而强化，同步于计划经济的发展。当战争已经远去，社会主义改造已经完成，不搞群众运动已成定制，发展社会主义市场经济已经定向之时，党的领导制度(核心是权力结构)却仍沿用的是“苏联模式”(“议行监三权合一”即决策、执行、监督权合一)，党的建设却仍停留在计划经济的岁月里，很难适应社会主义市场经济的发展。而形势的变化，经济的发展，党的群众基础的扩大，党的事业的前进，都要求在新的历史条件下加强党的建设——既需要加强和发展党在革命党时期的思想、组织、作风“三大建设”，更必须把制度建设作为党的根本建设。
领导者个人的因素，思想、作风等因素，在党的建设中的影响，小于制度的影响。
把制度建设作为党的根本建设，是邓小平同志将马克思主义哲学原理在党的建设中的具体运用。邓小平同志在认真总结分析党的建设的经验教训的基础上明确指出：领导者个人的因素，思想、作风等因素，在党的建设中的影响，小于制度的影响。因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。存在决定意识，意识反作用于存在。党内生活的各种制度作为党内生活各种关系的客观反映，一经形成，就会对思想作风产生巨大影响。人们在一定的物质基础上，依据对客观规律的一定认识和把握，依据对一定人群利益和意志的代表，去制定并实施一定的制度。而制度作为一种对客观规律的认识成果和大多数人主观利益和意志的代表，又极大地制约着人们的思想和行为。
因此，加强党的建设既要以思想建设为先导，又要以制度建设为根本。另外，从制度与组织的联系来看，没有组织的制度是一张白纸，没有制度的组织是一盘散沙。组织的巩固发展程度，永远不会超过其制度(主要是权力结构)的科学合理程度。
因此，加强党的建设，既要下大力抓好组织建设，更要下功夫用制度建设去吐故纳新，监督制衡，纯洁组织，强化结构。还有，从制度和作风的各自特性来看，作风具有易变性的特点，而制度则具有稳定性、强制性和相对的独立性。
因此，加强党的建设既要着眼于作风建设，更要着眼于用制度建设去端正党风，巩固成果。据此，要加强党的建设，坚持马克思主义的思想路线，巩固和发展党的队伍和组织，保证党风持续稳定地好转，就必须把制度建设作为党的根本建设，依靠制度的力量，认真解决党的思想、组织乃至作风建设中存在的问题，充分发挥制度对党的建设的长远作用。
党的历史证明，在科学合理的组织体系(也即权力结构)下，党内生活的种种关系，一旦形成制度，就取得了确定性、稳定性、权威性和强制性，成为维护党内正常生活的有力工具。党对制度建设的自觉程度，党内制度的完备程度与党的成熟程度成正比。因此，对于加强党的建设来说，体现着党内生活种种关系的各种制度，是更重要、更根本的因素。因为党内思想、组织、作风等方面存在的问题，归根到底是党内关系和社会关系的反映，是由标志这些关系的制度所制约、决定的。
加强党内制度建设，人们常习惯性地认为主要是多订一些条条款款。其实不然，“制度”一词有两层含义：一是规章、守则;一是组织体系。加强制度建设，不仅要制订一系列切实可行、具体实在的规章守则，也就是那些说在嘴上、写在纸上、贴在墙上的条条款款，而且要建立健全保证这些规章、守则得以坚决贯彻施行的组织体系。
建党91年，党内实体法规不多，程序法规更少。党内不仅在选举、任免、决策、考核、监督、交流、能上能下等具体制度上，缺少明确具体的规章、条款，而且在保证上述制度得以坚决贯彻的组织体系(特别是权力结构)的建设上，还很不健全很不完善。尽管这些年我们在制度建设上有了比较明显的进步，但是还没有把制度建设提到党的根本建设的高度来认识。可以说，在党的建设中，制度建设的与时俱进，制度建设的科学发展，还有相当距离。
因此，加强党内制度建设的当务之急，第一，要通过党代会常任制的试点，形成“决策权、执行权、监督权”的“相互制约”(最好能相互制衡，胡总书记已经明确提出“监督的制衡力”)的科学权力结构;赋予“专门的机构”与任务相适应的权力，以切实保证其能够“进行铁面无私的监督检查”。第二，要通过设立政治体制改革特区，发展和扩大党内民主，从基层特别是县市级党委做起，逐步实现“权为民所赋”。nextpage$
制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。
中共十四届四中全会所通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，是对邓小平同志改革和完善党和国家领导制度思想的具体落实。《决定》高度重视民主集中制的贯彻问题，第一次明确指出——“特别要注重制度建设，以完备的制度保障党内民主……”;《决定》正确分析党的建设特别是党风建设的现状，第一次尖锐提出——要“逐步建立健全有效的监督约束机制”，“逐步形成强有力的监督体系，以保证党的肌体的健康和各项任务的顺利完成”;《决定》认真总结经验教训，第一次深刻指出——要明确规范常委会权限，发挥全委会作用，完善党代会制度……可以说，在迄今为止中共中央所通过的所有决定中，《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，对制度建设的重要性强调得最充分，对其在党的建设中的地位和作用认识得最深刻。
是的，“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。32年前，邓小平同志就作了如此高屋建瓴式的精辟论断，而我们过去对这样重要的、基本的东西却没有予以应有的重视，跌了大跤，吃了大亏，在党的建设上走了不少弯路。现在是系统地提出与解决制度问题的时候了。
之所以要求系统地提出并切实地解决制度建设问题，是因为这些年来，我们虽也应急式地建立了一些党内制度，解决了一些表现突出的问题，但由于这些制度比较零星分散，未能着眼于宏观战略，加之在操作和实施中，存在不少体制、机制上的困难，降低了这些决定、规章的有效性和连续性。尽管中央先后制定并颁布了《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党纪律处分条例(试行)》、《党员领导干部廉洁从政若干行为准则(试行)》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等规章制度，这些准则、规定、条例，有的填补了党内制度建设的空白，有的着力于解决表现突出的问题，也有的为以后的制度建设搭起了最初的框架。
然而，从严格意义上讲，这些制度还很不系统，操作起来难度也很大。究其原因，关键就在于还没有从制度的深层次——即组织体系(特别是权力结构)上获取力的支点。因此虽有杠杆，也不断地想要延伸杠杆的长度，但是却由于缺乏较为坚固的支点，从而使制约、移动客体的愿望常常难以实现。在党的组织建设上，优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免，成为侵蚀我们肌体的两大病毒。致使用人腐败，特别是选拔任用领导干部中的用人腐败成为对党的形象，乃至对党的事业危害最烈的最大腐败。在党内监督制度上，监督不力、监督不到位则是长期困扰我们的两大难题。
因此，致使权力失范蔓延于相当多的地区和部门，权力失控表现于不少实权部门、实权岗位，权力失衡集中于被称之为“一把手”那里。江泽民同志提出的“三个葬送”，集中反映了从中央到地方，从领导到群众，从党内到党外对腐败蔓延的速度可能快于遏制腐败的速度的一种忧虑——现行党内监察体制下的这种办案式的事后监督，能否保证其监督到位，何时才能克服其监督不力?
不少涉及领导干部的大案要案，相当数量“一把手”的严重腐败案件，几乎没有一件是同级党委成员主动揭发的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的。
这一让人不得不正视的严峻事实，不仅暴露出党政领导干部选拔任用制度中的缺陷和弊端，而且深刻揭示出党内监察制度的无力和软弱。
勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养和破格提拔使用优秀人才，同一切压制和摧残人才的现象作斗争。
把制度建设作为党的根本建设，在组织建设上，就必须针对侵蚀党的肌体的两大病毒，按邓小平同志所讲的进行认真地对症治疗——“勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养和破格提拔使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。”这些年来，中共中央下发了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》和《党政领导干部选拔工作条例》、《党政领导干部考核工作暂行规定》等，表明了中共中央在加强党的建设中，越来越重视制度的作用和力量，越来越重视制度的系统性和可操作性，越来越重视制度的深层次意义——组织体系(权力结构)。将党的组织建设纳入制度化的轨道，当前亟须抓紧三个主要条例的制定：
一是尽快制定《中国共产党全国党员代表大会和地方各级党员代表大会选举条例》，并选择有条件的县级党委进行党员直接选举试点。被选举的公仆不能只凭姓名、性别、年龄、学历以及十分简单的履历同选举他的人们见面，而应通过具体的改进办法，保证选举者能真正了解被选举者，从而用直接选举来提高县级党委组成人员的质量，保持同党员群众的紧密联系。
二是尽快制定《中国共产党地方各级代表大会组织条例》，并在县市级党组织进行试点。《组织条例》应规定地方各级党员代表大会每年至少举行一次;(其实，30多年前，邓小平同志在“八大”所作的《关于修改党的章程的报告》中就明确提出“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”“这三级代表大会一律每年开会一次”，从而“使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。)经五分之一以上党员代表提议，可临时召集本级党员代表会议;经十分之一以上党员代表联名，可以提出对本级党委组成人员的罢免案;党员代表10名以上联名，可以向本级党委及其所属的各工作部门提出质询案，并有权利得到负责任的回答。
三是尽快制定《中国共产党地方委员会工作条例》(实施细则)，以规范常委会、全委会的职责权限、议事规则和决策程序，特别是对重大事项作出明确的界定。对不能界定是否为重大事项，一般情况下应提交全委会表决，特殊情况下应提交常委会进行程序表决，通过后常委会才能就实体问题进行决策。
把制度建设作为党的根本建设，在党内监督上，其关键就在于如何在实践中，依靠制度的力量，把邓小平同志关于“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”这一真知灼见落到实处。
为此，当务之急要抓紧修改《中国共产党党内监督条例》。以便在党内同级干部之间、上下级组织之间、普通党员与党员领导干部之间的多种监督基础上，确保纪检机关能依靠制度的力量，对所有党内活动和党内的一切组织和个人进行“铁面无私的监督检查”。
其主要内容应包括：1、党的监察机关要有最大限度的独立性，只对同级党的代表大会负责;2、党的监察机关有权利而且有责任了解同级党的决策机关、执行机关的情况;3、党的监察机关有权独立处理同级党的执行机关副职以下的违纪党员;4、党的监察机关有权利向同级党的代表大会负责任地报告同级党的决策机关、执行机关及其领导成员遵守党纪、自觉接受监督的具体情况;5、党的监察机关必须自成一体，实行垂直领导，其委员以上干部，非经同级党代会或上级纪委同意，不得在任期内调动。
运用制度的力量，强化党内监督，不仅是当前建立社会主义市场经济体制下从严治党、严肃党纪、保证为政清廉，深入开展反腐败斗争的需要，也是新时期加强和改善党的领导，把党的建设置于科学基础上之必然。
监督的有效性，不取决于党内纪检机关人数的多少，而主要取决于纪检监察体制是否科学合理。
公元前106年，雄才大略的汉武帝，对当时沿用的监察制度进行了重大改革，分全国为十三部监察区，各部设监察官即刺史一人，以地方主要军政长官及“强宗豪右”为重点监察对象。部刺史实行一年一任制，直接由中央最高监察长官——御史大夫领导，不受地方干涉，在所辖监察区“省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事”。(《汉书•百官公卿表》颜注引《汉官典职仪》)由于监察体制较为科学合理，监察官与行政官分工具体明确，十三个州部刺史在澄清吏治，黜陟能否上发挥出重要作用，从而使汉武帝时官场风气之好，监察的有效性之高，永为后世称道。这一时期也成为封建史上“非常灿烂的一个时期。”(范文澜《中国通史》第三册第49页)
1978年底十一届三中全会后，各级纪检机关相继恢复，到现在，全国共有专职纪检监察干部40万人，加上每个党支部的纪检委员，平均每十多名党员就有一名专兼职纪检监察干部。如此庞大的一支纪检监察大军，本可以在端正党风、严肃党纪中大显身手，但却由于束缚在既不科学，又相当落后的监察体制下，党内监察机关始终未能取得相对的独立性，各级纪委的权威性逐年递减，监督的有效性实难提高。而上述“三性”的弱化，又突出地表现在监督不到位和监督不力上。
监督不到位，又主要表现于绝少事前监督——能让参与决策已实属不易，事前监督必令人生厌;很少事中监督——体制已决定其是决策、执行机构的附属，事中监督实力不从心;大多都为事后监督——直到权力运行的结果出了严重问题，在群众的强烈反映下，在上级党委、纪委的认真干预下，才有可能进行事后的监督检查。所以，现有的党内监察体制，从客观上决定了监督到位是很难的，而监督滞后和不到位是必然的。nextpage$
监督不力，又主要表现于发现不力——明确而具体的隶属关系，使被监督者可以轻而易举地摆脱监督者的监督;约束不力——监督的约束力是以被监督者愿意接受约束的自觉性为前提条件，如不自觉，其奈如何?惩处不力——初查难，立案难，处分难，是说了多年，喊了多年，抓了多年，却又是多年解决不了的老大难。目前，各级纪委均有同感，只有下查两级，才比较顺手。但这样一来，不仅加大了办案成本，而且使最需要监督的对象，失去了及时、有效的监督——陈良宇、刘志军就是突出的典型。
据此，如不切实改革现行的党内监察体制，则很难扭转监督不力的局面。“专门机构”虽有，体制上的局限却使“铁面无私的监督检查”很难做到。即使少数地区和部门在现有体制下做到了有力的监督，也无非出于两个原因：一是被监督者开明，自觉性高，愿意接受监督;二是监督者确实做到了“五不怕”，以牺牲个人和本监察机关的眼前及长远利益来尽义务，换取了监督的暂时有力。而监督不力则保留着可以随时“反弹”的权利。
多年来，由于没能把制度建设作为党的根本建设，影响了党的建设，削弱了党的领导，正如邓小平同志所指出的那样——“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”，“使我们付出了沉重的代价。”而这一切，“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”“我们历史上多次过分强调党的集中统一”，“很少强调必要的分权”，“很少反对个人过分集权。”即使“党内讨论重大问题”，也“很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。”而要“切实改革并完善党和国家的制度建设，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”，就必须把制度建设作为党的根本建设。
或许，有人会以战争年代和建国后相当长一段时期党的三大建设所取得的成果来质疑本文对制度建设的如此强调。其实，本文的强调，恰恰是建立在对过去党的三大建设成果的冷静思索的基础之上的。只要是认真地追根溯源，任何人都会清楚地看到，过去党的三大建设成果是建立在血与火的战争以及频繁的群众运动这两大载体的基础之上的。然而，人们常常只看到载体之上的成果，却往往忽视了成果之下的载体。
政治体制改革的严重滞后而步履蹒跚，致使党的思想、组织、作风建设，在一些地方和单位，在相当长的时间里，因缺乏载体而出现慢转、空转，甚至倒转现象。
于是，党的三大建设出现了空前的困惑——一些党员的党性观念淡薄了，一些党组织的战斗堡垒作用减弱了，一些党员领导干部密切联系群众的作风丢失了，甚至腐败倒下了……尽管我们十分希望通过不间断的思想教育、不停顿的组织活动、不放松的作风整顿，去加强党的思想、组织、作风建设，从《准则》教育、整党教育、理想宗旨教育、民主评议、反腐败斗争，到全党学习孔繁森、“三讲”教育、“三个代表”教育、“科学发展观”教育……然而，由于思想、组织、作风三大建设既缺乏制度(核心是权力结构)这一新的载体去推动，其成果也缺乏制度这一新的载体去巩固，加之“文革”的遗毒和客观外界对党内意志薄弱者消极影响作用的加大，党的三大建设在新的历史时期面临着十分严峻的挑战。一些思想上不信党的人，却入了党;一些组织上不爱党的人，却提了干;一些作风上背弃党的人，却升了官。有的地区和单位，党的思想、组织、作风建设之所以出现明显的退步，以至引发思想道德精神文明的退步，从微观上讲，同这些地区和单位的党员领导干部有着直接的关系;从宏观上看，也是多年来忽视制度建设的必然结果。一些党组织的先锋队作用减弱了，一些党员的先进性退步了，一些地区和单位的精神文明建设出现了明显的滑坡。
30多年来从反腐蚀到反腐败，尽管我们下了最大的决心，采取了最严厉的措施和手段，但是反腐败的形势“依然严峻”，任务“依然艰巨”。
不管情感上是否愿意承认，不管认识上是否敢于正视，这毕竟是严酷的现实，这毕竟是全党的忧患。而忧患恰在于，当战争和运动不再有时，我们没有及时的把制度建设(特别是权力结构的改革)作为党的根本建设。
在建立社会主义市场经济体制的今天，中国共产党任重道远。靠什么去管理拥有8200多万党员的自身，靠什么去管理拥有13多亿人的大国，结论只有一个——既靠教育，更靠制度。据此，我们党比过去任何一个时期都更需要进行自身的重大改革——从领导制度到监督体制、组织机制，从思想、组织、作风建设到制度建设。
根据邓小平关于《党和国家领导制度的改革》重要战略构想，党的十六大报告第一次提出“一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”;十七大报告首次提出了党的“五大建设”即“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设”。
从党的“三大建设”，到党的“五大建设”，从制度建设与老三大建设的贯穿关系，到制度建设与四大建设的并列关系，既说明中国共产党从革命党向执政党的历史角色转换，也说明其对制度建设极端重要性认识的深化。
提出把制度建设作为党的根本建设，强调的是制度建设的载体功能，决不是要降低思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设的重要性，更不是要用制度建设去取代党的思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设，而是为了更有效地依靠制度建设的载体功能，去加强党的思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设，更好地通过党的思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设，去深化党的制度建设。
按照邓小平同志的思路，中国所要改革的不是党和国家的根本制度，而是党和国家沿用于“苏联模式”且很不完善和尚存在弊端的领导制度、组织制度。正如江泽民同志在世纪之交的中央纪委五次全会上所指出，“要针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。”
尽管中国的具体制度还不完善，又遭受了破坏，但由于中国的社会主义根本制度所具有的先进性和优越性，只要科学合理积极稳妥地改革中国的权力结构，将可靠地保证中国的制度能自我健全，自我完善，“它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度”。而这一切则是资本主义所不可能做到的。
因此，只要中国对制度建设予以高度重视，对现行制度中的弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，把制度建设作为党的根本建设，就一定能改进和加强党的领导，就一定能切实加强社会主义精神文明建设和民主法制建设，就一定能顺利完成两个具有全局意义的根本性转变，人民就会信任中国的领导，就会信任党和社会主义，我们的事业就一定会有无限的希望。
(作者为中国纪检监察学院副院长)
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