人们依稀记得2002年，中国“三农”问题突出：粮食生产多年徘徊，加入世界贸易使中国农业面对国际市场的激烈竞争，国家粮食安全面临挑战;城镇化进入加速阶段而农村发展严重滞后，成为中国现代化进程中的“短腿”;农民收入增长缓慢而负担沉重，农村干群关系紧张。
中共十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，并明确指出：重点难点在农村。毋需讳言，“三农”难题是历史进程中逐渐形成的，中国进入总体小康社会后更加凸现，破解绝非易事。
从粮食流通体制改革破题
1992年，中国完全放开了粮食消费市场，居民购买粮食不再依赖国有粮店，让粮票退出了历史舞台。但是，基于粮食的敏感性，在农村对于粮食收购市场一直未敢放开，而采取由政府和农民进行合同订购的方式。直到十六大提出健全社会主义市场经济体制改革目标之后，并结合多年粮食消费市场化改革和粮食收购政策的实践，2004年中国最终在农村开启了粮食收购市场化改革。
粮食消费市场的放开，曾经理顺了粮食收购价格和消费价格的关系，改善了粮食比较效益偏低状况，有效地调动了农民种粮积极性。中国粮食总产量在1998年时曾达到5.12亿吨。但是，随着粮食创记录地增产后，国内粮食供求关系发生了很大变化，依赖传统的国有粮食部门收购农民粮食越来越靠不住。放开粮食收购市场前，很多粮食主产区的国有粮食收购部门，一方面伸手向国家索取大量的财政补贴，另一方面以粮库已满或者粮食质量不合格为由不收购农民生产的粮食。1998年到2002年，农村卖粮难和销售粮食价格低迷问题十分突出，同时各类国有粮食企业挂账损失严重，财政包袱越来越重。谷贱伤农。2003年中国粮食出现了明显减产，总产量曾经下降到只有4.3亿吨，当年第四季度粮食价格大幅度反弹。社会再度出现担忧国家的粮食安全。
如何改革粮食流通体制?是退回到粮食合同收购和凭票供应粮食的僵化体制?显然，粮食流通体制改革走回头路是没有出路的，既不可能有效地保护和调动农民种粮积极性，也无济于解决粮食收购和销售中的深层次问题。
放开粮食收购市场，粮食流通体制改革在十六大后开始克艰攻难。允许农民根据市场自主决定粮食生产和粮食销售，是否会削弱粮食生产能力，损害粮农利益，加剧粮食市场波动，危害国家粮食安全?为此，国家相应地建立了粮食补贴和托市收购制度。
与粮食收购市场放开相对应，国家自2004年起逐步建立健全了粮食补贴制度。随着国家财力的增强和粮食供求形势的变化以及对粮食问题认识的提高，粮食补贴范围不断扩大，粮食补贴标准不断提高。2011年，中央安排农业“四补贴”规模达到1406亿元，其中粮食直补151亿元、农资综合补贴860亿元、良种补贴220亿元、农机具购置补贴175亿元。
为了更好地保护粮农利益，在放开粮食收购市场的过程中，国家还建立起了小麦和稻谷的最低收购价格制度以及玉米和大豆等的临时收储制度。最低收购价格政策和临时收储政策的实施，对于防止粮食价格过度下跌和农民卖粮难发挥了极其重要的托市作用，有效地保护了粮农利益。今年夏粮实现了九年丰，一些地方出现农民销售小麦困难，小麦收购市场价格在早期阶段出现下跌苗头。国家及时启动了小麦最低收购价执行预案，发挥中储粮委托收储库存的托市作用，各地中后期小麦收购市场秩序逐渐恢复，各类国有粮食收储企业收购小麦约占7成，托市成效明显。
中国粮食已经实现了八连增，今年有望再获粮食丰收。实践证明，放开粮食收购市场，并相应建立起对种粮农民的补贴和托市收购制度，总体上比较成功。一项好的改革，一项好的制度，实施效果不但取决于设计环节，目前来看执行环节也十分重要。改革和制度创新设计再好，如果不能执行，或者执行中出现偏差，执行不到位，这项改革就不可能取得理想的效果。一些地方出现了冒名领取粮食补贴的问题，一些地方的农民对于粮食补贴发放公平性提出质疑。粮食托市收购有时在粮食价格预期上涨时出现国有粮食企业在市场上抢粮问题，而在粮食价格预期下跌时则启动缓慢。这些问题，都属于执行中的问题，要求我们应充分肯定十六大以来的粮食流通体制改革，又要求我们需要进行制度再创新。
农村税费改革打破怪圈
20世纪末，中国农民负担沉重。农村税费改革前，农民不但需要缴纳法定的农业税，而且还需要上交各种摊派和提留，甚至一些地方干部借机“搭便车”收费，以谋取私利和为部门谋取利益。当时，社会上流行“头税(指法定的农业税)轻，二费(指农村公益事业收费)重，三费(指搭便车收费)是个无底洞”。据当时一些典型调查资料，农民人均负担农业税可能只有几十元，但是各类名目的收费可能达几百元，农民隐性负担更重。
特别是中国粮食主产区和典型农区，地方财政收入极其有限，需要农民交纳的税费相对较多，而这些地方的农民收入水平低，增长缓慢，根本没有能力及时地交纳各类税费。但是，农村干部由于收税收费有利可图，动力十足，结果是农民不堪重负，农民与农村干部冲突时有发生，甚至少数地方还曾出现农民因为不满农村税费而发生群体性暴力事件。
如何减轻农民负担?起初基于对农民负担过重在于各类收费的认识，本世纪初国家在一些地方启动了农村税费改革试点，核心是取消农村各类收费，统一只收取农业税。客观地说，在上级政府的严格监管下，农村税费改革试点初期阶段还算成功。但是，一段时间以后，农民负担反弹问题又凸现出来。
如何打破农村税费改革不断而农民负担呈加重态势的怪圈，让历史上皇粮国税每轮改革后农民负担就会加重一次的黄宗羲定律不再成立?农民负担减不下来，根源在于针对农民而特别征缴的税费和相应的农村财政制度。减轻农民负担难做到，干脆就让农民不再有制度性的负担。
据相关资料数据，废除农业税后，每年直接减轻农民负担1335亿元，农民人均减负约140元。与农村税费改革相对应，中国相应地逐步建立起农村公共财政体制，明确了中央财政和各级地方财政对于农村基础设施建设和公共服务的重要职责。同时，为了加快农村发展，调动农民在建设社会主义新农村中发挥主体作用，又建立了一事一议制度。
当然，还应看到，从总体上说，农村税费改革以来，农村基础设施建设和公共服务的一事一议制度在多数地方并不顺利。农村道路和农村小型水利设施建设，让农民按照一事一议要求民主决定是否投资，基本上不可能，农民很难组织。即使是上级财政投资建好的农村道路和农村小型水利设施，让农民维护农民受益，目前也很难做到。中国农村地域广阔，农村基础设施建设和维护全部依赖上级政府，难度比较大。未来可能需要在村民自治中进一步完善一事一议制度。
农村综合改革是制度创新的关键
从根本上解决农民负担过重问题，不仅在于废弃旧的农村财政体制，而且关键在于能否重建农村公共财政体制。中共的十六大以后，中国启动了农村综合改革，不但全面废除了农业税(费)，结束了2600多年农民交税的历史，而且按照公共财政的要求，推进农村义务教育、乡镇机构和农村财政改革，让农民和城镇居民一样享受公共服务与交费不挂钩。
过去长时期内中国实行城乡二元体制，农村公益事业成本费用由农民负担。按照农村教育农民办的逻辑，农村义务教育达标向农民摊派，农村教师工资由农民负担。据资料，农村税费改革前，很多地方农村教育经费占乡镇财政支出的70%左右。农村义务教育达标形成的乡村债务和拖欠教师工资十分普遍。由于可以向农民收税收费，乡镇机构过分臃肿，精简困难，乡镇财务十分混乱。
中共十六大开启的农村改革，不但彻底废除了随时都可能加重农民负担的农村税费制度，而且确立了建立城乡一体化的公共财政体制，让公共财政照耀广大农村。在废除农村税费后，国家加大了转移支付力度，并增加专项财政经费。相应地，建立起了县级财政保障农村义务教育经费的机制。目前，中国农村义务教育实行了全免费，中央财政支出了近千亿元负担起农村义务教育达标时期的乡村债务。同时，在农村综合改革中重点深化乡镇机构改革，撤乡并镇，强化基层政府服务职能，推行省直管县和乡财县管。
随着中国农村综合改革不断取得实效，公共财政覆盖农村范围不断扩大，国家开始着手解决贫困农民生活问题、农民看病难看病贵问题和农民养老问题，目前基本建立了面向广大农民的新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度和社会养老保险制度。农村综合改革，从延伸和扩大公共服务覆盖范围向最终建立城乡均等化的公共服务制度推进，使农村干群关系持续改善，农民权益得到有效保护，农村社会更加和谐稳定。
当然，受到财力的限制，目前，中国农村社会保障水平相比城镇还很低。从农村调查情况来看，最低生活保障还未能做到应保就保。一些地区的农村合作医疗报销水平还不够高，报销手续仍然相对麻烦。在农村人口迁移过程中，一个地方的农民社会保障交费和享受面临着与其他地方和城镇不能很好接续的问题。从长远来看，这些问题还需要通过推进经济又好又快发展和深化农村改革才能不断解决。
总之，中共十六大以来，中国实施工业反哺农业和城市带动农村，按照多予少取放活方针，把“三农”工作置于重中之重的地位，加大“三农”投入和农村改革力度，今年中央财政安排的“三农”投入规模达到12287亿元，大约是2003年的7倍，中国已经免除了农业税，建立农业补贴制度和农村社会保障制度，赋予农民拥有长久的土地承包经营权，现代农业发展和新农村建设成效显著。2011年，中国粮食总产量达到5.7亿吨，粮食生产能力稳定地迈上了新台阶;农民人均纯收入近7000元，城乡居民收入差距连续2年缩小，农民得到了更多的实惠，中共在农村的执政基础更加巩固。
在充分肯定新时期农村改革突破和制度创新成效的同时，还必须看到中国“三农”政策设计还存在着不完善的问题，执行过程中还存在着执行不到位、农民对政策执行满意度不高和少数干部以权谋私等突出问题。这些问题的出现，不仅使中国强农惠农富农政策实施效果大打折扣，影响了现代农业和新农村建设推进进程，而且强化了一些地方对财政支农资金的依赖，影响了农民对中共的政策执行的信任。
为此，还需要加强顶层设计，着眼于破除城乡二元体制障碍，稳定完善农村基本经营制度，深化农村土地制度和林权等改革，保护农民物质利益和民主权益，创新农村体制机制，激活农村生产要素，推进全面小康社会建设。
(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)
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