去年底，在纪念宪法施行30周年的大会上，中共中央总书记、中央军委主席习近平发表了重要讲话。他强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。
党的“一把手”参加以十年为节点的纪念活动，自1982年宪法颁布以来，已成惯例。宪法的权威性不言而喻，但遗憾的是，官方最高规格的这种“强调”在现实生活中无法兑现。
至今，宪政还只是学界的话题。
哪怕只是写入宪法文本也不容易
2012年10月13日，在中国法学会为纪念82宪法实施30周年举行的论坛上，79岁的李步云是最年长的主讲者。他与郭道晖、江平被尊称为中国的“法治三老”，“四五十岁”正是他们助推新中国法治事业加速前进的年纪。
那个时候的李步云在中国社会科学院法学所工作，担任法理学研究室副主任。在举世瞩目的十一届三中全会开幕之前12天，45岁的李步云用一篇《坚持公民在法律上一律平等》的文章，为中国法学界突破理论禁区迈出了第一步。
著名法学家许崇德回忆说，“‘文革’使得民主和法制荡然无存”。当时，新中国的第一部宪法(1954年宪法)已被1975年宪法取代，“法律面前人人平等”的原则被取消;1978年宪法并没有完全消除它的影响，像“无产阶级专政下继续革命”这样的指导思想并没有改。
颁行新宪法已经势在必行。
1980年9月，宪法修改委员会成立，副主任彭真专门向中央打报告，提出这次修宪要在1954年宪法的基础上进行，获得了中央的批准。
那个时候，李步云刚被借调到中央书记处研究室工作，就此与宪法结缘，一天工作16个小时，也不回家，就住在中南海的办公室里。在1981年的一个半月里，他在《人民日报》连续发表了10篇文章，其中对宪法提出的修改建议，很多被采纳了。最让他满意的，是82宪法将“公民的基本权利和义务”前置，放在第三章“国家机构”之前。
在外行看来，这似乎只是一个小小的调整，但著名法治思想家郭道晖却将之称为“至今都闪耀着光辉”的一个进步。这种位置的变化别有深意，表明公民权利是本，是高于国家权力的，国家权力不得侵犯公民权利。
其中，从第37条开始，连续3条都是关于公民人身自由、住宅以及人格尊严不受侵犯的规定。
“这完全是‘文革’的教训，特别是因一些老干部亲身受到侵害而定的。”郭道晖统计发现，82宪法对公民基本权利总共立了24条，比54宪法多出5条，比75宪法多出20条，比78宪法多出8条。
然而，写入根本大法的这些权利并没有让“人权”这个词在此后数十年里彻底“脱敏”。直到2001年，李步云在湖南办第一期人权培训班时，有关部门还是“建议最好不办”。
2003年6月13日上午，李步云参加了全国人大常委会委员长吴邦国主持召开的一个修宪座谈会。李步云讲了4条意见，其中一条就是把“国家尊重和保障人权”写入宪法。
反对者认为，宪法中的第二章已经确认了公民的基本权利，很多国家的宪法也没有这么写。但李步云认为，这有利于消除大家“人权敏感”的顾虑，也能彻底消除国际社会对我们的误解。
时任中国政法大学校长的徐显明就亲历了一场“误解”。当时，他正在访问联合国人权高专办，一位官员问他：“中国的宪法里为什么没有人权?”
“你错了。”徐显明回答说，中国宪法里公民有20多项权利，“比美国宪法里要多得多”，“如果你是说宪法里没有‘Human Rights(人权)’这个概念，那你再等等看看”。
2004年3月14日，十届全国人大二次会议以赞成2863票、反对10票、弃权17票表决通过宪法修正案草案。其中，“国家尊重和保障人权”被认为是此次修宪的重大进步。$nextpage$
保障宪法实施需要违宪审查
如今，1982年宪法已经经过4次修改，但困扰宪法学者的实施问题仍然无解。
中国宪法学研究会会长韩大元在一次会议上向全国人大常委会副秘书长乔晓阳发问，问什么全国人大常委会从未启动过违宪审查，“我们都知道这对树立宪法的最高权威是非常必要的”。
乔晓阳却说，审查违宪地方法规的工作是“鸭子浮水，脚在下面动，上面没有看出来”。
2003年3月，湖北青年孙志刚在广州收容遣送站被殴打致死。当年5月，3位法学博士以违宪为由，向全国人大常委会提出关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。
是年6月，李步云参加吴邦国委员长主持的一次座谈会时，直言不讳地提出：“能不能就收容遣送搞50年来的第一次违宪审查，将国务院制定的这个办法取消?现在3个公民上书，咱们不能不理睬，也不能回答说收容遣送是对的!怎么办?干脆来个50年的第一次违宪审查。”
之后，收容遣送制度被国务院迅速废止。
这也正是乔晓阳所说的“鸭子浮水”。全国人大常委会的法制工作委员会下设一个局级机构，叫“备案审查室”。如果地方性法规备案以后，经过检查发现了与宪法、法律不一致，这个机构会与他们沟通和交换意见，他们改了，就不会发生后面的撤销程序。
可是，学者们觉得，这还不够，公众既看不到，也感受不到，宪法还是高在云端。说它“最权威”却常停留在嘴上，说它“至上”却不能写在判决中，甚至都没有成为立法时真正的依据，不时会有违宪的法规、规章和红头文件见诸报端。
山东大学校长徐显明把缺乏违宪审查的宪法比作“田地里的稻草人”，“鸟儿们在一次次成功试探之后再也没有了初时的惧怕，它们可以无所畏惧地踩在它的头顶上”。
在德国，宪法却是一个会动的“稻草人”。其《基本法》第一条“人的尊严不可侵犯，尊重和保护人的尊严是所有国家权力的义务”。这是十几年来德国宪法法院的法官在判决书中引用频率最高的一条，也是德国人心目中国家的核心价值和社会共识。在柏林街头，有些商店会把宪法第一条醒目地写在玻璃门上。
如今宪法学家们可以从各个角度证明违宪审查于宪法实施的重要性，但在理论与现实之间，最关键的那一步，10年都迈不过去。
2002年，胡锦涛在讲话中有过这样的表述：要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。同时，要求全国人大及其常委会切实担负起监督宪法实施的职责，切实履行解释宪法的职能。
韩大元觉得困惑：“为什么国家最高领导人在人民大会堂里，在几千人的会上专门讲的宪法问题，10年来没能引起应有的重视?”
“这就是一个理念的问题。”他痛心地说。这位宪法学研究会长常常告诫他的同行，不要用“搞宪法”这个词组。“不好听，是吧?”他说，“你要是真的‘搞’了宪法以后，就把它变成工具和手段了。”
违宪审查制度的学者设想
目前，美国实行司法审查制度，由联邦法院，尤其是联邦最高法院监督宪法的实施。德国由宪法法院、法国由宪法委员会负责监督宪法的实施。实际上，在1982年宪法制定过程中，也曾有过设立“宪法委员会”负责宪法监督实施的设想。
许崇德先生的回忆，1981年2月28日，宪法修改委员会秘书处起草了一个《宪法讨论稿》。这个讨论稿增写了第五章，共六个条文，专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。后来，在此基础上又形成了1981年4月1日的第三次讨论稿，对于拟设立的全国人民代表大会宪法委员会，提出了两个方案：第一个方案是，宪法委员会的地位与全国人大常委会相当，仅对全国人民代表大会负责并报告工作，专门负责审理违宪问题。第二个方案是，宪法委员会的地位低于全国人大常委会，对全国人大及其常委会负责并报告工作，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。
据华东政法大学教授刘松山考证，宪法委员会一开始就是由宪法修改委员会秘书处的工作人员提出和起草的，而不是来自哪一个政治人物或者政党的意见或者建议(至少已有的档案资料没有证明哪个政治人物或者政党那时在推动宪法委员会的设计)。
“而宪法委员会与全国人大常委会相比，地位孰高孰低的争议，是直接决定宪法委员会能否设立的关键性问题。”刘松山表示。
如果说30年前这个想法无疾而终，那么，现下，由于最高国家权力机关监督宪法实施的模式得不到贯彻落实，这个想法又被提及，学界开始考虑旧事重提。
徐显明的方案是，在全国人民代表大会下，设立“宪法监督委员会”行使监督宪法实施的专责，地位则置于各专门委员会之首。
这可以说是很多宪法学者提供的设立违宪审查机构的“方案大纲”，只是，在这个委员会与全国人大常委会的地位高低问题上，仍有不同的考量。比如，有的学者认为，为了减少阻力，宪法监督委员会应对全国人大及其常委会负责。
中国人民大学法学院教授胡锦光就认为，有一个宪法委员会协助全国人大及其常委会来处理危险问题，不会对中国的宪法体制和国家权力分配产生影响。
除了组织机构缺位，违宪审查的制度设计也处于含糊不明的状态。比如，《立法法》第90条规定，公民都可以向全国人大和常委会提出违宪审查的建议。胡锦光认为，这在制度设计上就存在理念不清的问题，看似谁都可以提出违宪审查建议、最大范围的维护了宪法权威，实则不然。
“无论是哪一种设计，都是要限定启动违宪审查的主体。”胡锦光说，美国式的违宪审查机制是权利救济式的，只有宪法权利受害者方可提请违宪审查;德国则是从保障宪法秩序的角度出发，只有宪法规定的几个国家领导人可以在法律实施后的法定期限内要求违宪审查。
2012年12月4日，习近平要求，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。
鉴于此，徐显明觉得，可以建立违宪“追究”机制。人大是有重大事项调查权的，当调查发现违宪事实存在，那么，违宪者要承担政治的、法律的、道德的责任。
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