新一代中共领导集体开年以来一手抓反腐倡廉，一手抓勤俭节约，“廉政风暴”与“节约风暴”犹如两股清风劲风，开启了一代新政民政，甚得民心，顺乎民意。
厉行节约，是一个社会文明的重要体现，是一个现代公民的基本素质，更是一个理性政府的为政之要。为政清廉，政府首当厉行节约。政府当政行政，花的是纳税人的钱，行的是为人民服务，必须精打细算，收支公开透明。每年的政府财政预算，其实，把的就是这个口，算的就是这个账。从严格财政预算把牢节约关口，是服务型政府、廉洁型政府、节约型政府的内在要求。
节约当从严格财政预算开始
当前，舆论都在呼吁全社会要遏制“舌尖上的浪费”，严惩“餐桌上的腐败”，最后的靶子主要针对的是各种公款吃喝等消费。联系到近年来，社会各界一直呼吁各级政府公布“三公经费”项目和数字，最后问题的落脚点也都指向了各类行政机构和企事业单位的财务预算制度，乃至一个国家的财政预算制度。
国家财政又叫公共财政，充分体现了国家财政的公共属性。政府行政必须有必要的行政成本，因为政府花的是纳税人的钱，行的是为人民服务，当然要让老百姓知道每一分钱是如何花的，花到哪里去了。这都要在政府的财政预算制度中得到体现。
当然，要知晓一个国家的财政预算体系和制度，其实是一个非常复杂和专业性强的工作。所以，首先要确定其基本内涵和基本特点。
预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。财政预算则是政府活动计划的一个反映，它体现政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。就财政而言，财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。
在中国，财政预算由一般财政收入和财政预算支出组成。
财政预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等;财政预算支出是指部门及所属事业单位的行政经费、各项事业经费、社会保障支出、基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用及其他支出。
从形式上看，它是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一个收支对照表中;从内容上看，它是对政府年度财政收支的规模和结构所作的安排，表明政府在财政年度内计划从事的主要工作及其成本，政府又如何为这些成本筹集资金。
1994年3月，第八届全国人民代表大会第二次会议就通过了《中华人民共和国预算法》并于1995年正式实施。《预算法》总则就明确指出，该法律就是为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。该法还对国家预算的收支范围、管理职权、编制、审查、执行都进行了明确规定。
因此，与一般预算不同的是，财政预算具有几个明显的特征：
第一，法定性。财政预算的产生过程必须严格通过法定程序，财政预算的收支范围和方向均有相应的法规为依据。财政预算是具有法律效力的文件。作为财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等等，都要按照《预算法》进行严格规定，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，
第二，精细性。财政预算的安排必须详细而精确说明，财政预算表分为类、款、项、目四层，政府各项收支的来龙去脉都很清楚并有根据。
第三，完整性。政府收支都要在财政预算中得到反映，法规规定的预算收支也都应列入财政预算。
第四，层次性。一国的预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。中国《预算法》明确规定，一级政府设一级预算，共分中央政府、省级政府(包括自治区和直辖市)、市级政府、县级政府和乡级政府(包括镇级政府，民族乡、镇)五级预算。
第五，时效性。财政预算的时效通常为一年。财政预算年度的划定各国不尽相同。中国的预算年度和公历纪年的自然年度保持一致。财政预算在年度终了时应做出决算。
第六，公开性。财政预算在本质上是反映公共需求和公共商品供给的计划。既然政府代表公众利益，财政预算就必须向公众公开，便于公众监督。这不仅有利于政府的清正廉洁，而且有利于预算效率的提高。$nextpage$
了解了财政预算体系和制度的大体结构后，我们就大概明晓了财政预算的基本框架。各级政府的一切活动支出，都有着明确规定，花费多少，本来是有规可循、有量控制的。如果从节约的原则上看，它可以表现在各个行政运行环节和各个层次行政机构。其实，中国财政运行原则一般讲求收支平衡，量入为出，这本身也体现了一种节约精神。
所以，从每年的财政预算编制和执行环节，严把支出关，就能抓住节约开支的关键。
但因为财政预算仅从表内业务看，就分为类、款、项、目，是一个很细化的庞大体系，过去，一般只预算到类和款，而项和目几乎没有涉及，只有部门专业人员可以去监测。现在大家最为关注的“三公经费”，很难在公共财政预算的大类上体现出来。
这几年，根据形势发展需要，特别是中国公民意识的提升，要求政府部门预决算向社会进行公开，对中国政府推进预算公开形成一种倒逼。从2010年开始，中央部门的预算向社会公开的大幕开始拉开。近年，国务院前行一步，不但要求中央部门公布部门预算和决算，还要向社会公布各部委的“三公经费”数目。
但中国各级政府机构的“三公经费”一年到底有多少，由于统计口径和可监测范围不同，说法不一。有专家撰文分析，中国政府部门每年的公车消费、公款吃喝、公费出国三项支出可能高达9000亿元。还有专家分析，以一年数字看，2010年中国的预算内收入大约8.3万亿元，中国的宏观税水平大约是14.2万亿元，那么剩下的近6万亿元则基本上在预算之外循环，表内根本不能体现。
如果这样看，仅仅从遏制“三公经费”上寻找节约空间，还仅仅是一个突破口，关键的问题还在于严格财政预算制度，规范好各类预算外支出，根本上，还是要转变政府职能，切实降低行政运行成本。
节约开支的大头
在政府行政成本
行政成本，是国家机关为履行其行政职能、实现行政目标、在行政管理活动中所支付的费用，包括政府在行政过程中发生的各种费用。简单地说，就是指政府管理活动的费用支出，在政府财政预算与决算中，表现为“行政管理费”项目下的支出，包括政府办公场所、办公设备、政府工作人员的工资，维持政府正常运转所需费用，包括公车、公务接待、培训考察会议和政府采购等。
中国人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱，虽然目前家底越来越大，但总体上还不富裕，从政府建设角度上讲，必须要建设服务性政府，廉洁性政府，本质上也是要建设节约型政府，各级政府应当用尽可能少的财政资源，为老百姓提供更多的公共产品和服务，要力戒政府在管理活动中的铺张浪费行为，在社会树立起节约的典范，引导社会保持节俭的传统，促进节约型社会的建设。
改革开放以来，尽管在历次行政管理体制改革和政府机构改革中，中央政府都把降低行政成本、提高行政效率作为改革的重要内容，虽收到一定效果，但行政成本一直过高、行政支出增长过快。从历年统计数据计算结果看，行政支出不仅绝对量持续快速增长，行政支出的增速超过财政支出增速和GDP增速，行政支出占财政支出的比例不断提高并远高于发达国家和地区，居民人均行政费用负担增长速度也超过居民收入增长速度。
有数字表明，2008年中国一般公共服务支出9795.92亿元，比1998年的1600.27亿元增长了6倍，比1988年的271.60亿元增长了36倍，比1978年的52.9亿元增长了185倍。2009年国家为了应对危机，大幅削减行政支出，一般公共服务支出下降到9164.21亿元，比上年下降了6.4%。仅过了一年，行政支出又开始上升，2010年一般公共服务支出9337.16亿元，比上一年度增长14.4%;2011年一般公共服务支出11109亿元，比上年增长19%。
另外，还有数据显示，从1978年至2003年的25年间，中国行政管理费用增长87倍，而同期财政收入增长21倍，GDP增长31倍。行政管理费占财政总支出的比重1978年为4.74%，到2003年上升到19.03%。这个比重比日本的2.38%、英国的4.19%，韩国的5.06%、法国的6.5%，加拿大的7.1%、美国的9.9%，高出太多。
造成行政成本过高的原因，主要是政府规模过大，人员经费在公用经费中的支出比重过高。中国总人口中财政供养人口的比例目前大约为28:1，约有5000多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养，政府工作人员工资总额占政府成本的比例接近60%。还有尽管中央三令五申，但各地讲排场、比阔气，铺张浪费严重现象还是屡禁不止。近年来，一些政府部门不顾本地财政实力和经济发展的需要，或者为了招商引资，也不顾群众的利益是否受损，大搞“政绩工程”、“形象工程”，打造超豪华办公楼、大广场、大剧院、大体育馆等工程。再一个，就是广为社会诟病的公务消费大手大脚，奢侈之风盛行。在公务接待上，公款吃喝、迎来送往消费巨大。同时，文山会海膨胀，考察培训等变相的公款旅游，每年也浪费掉大量的钱财。行政事业单位工作效率低下，机构臃肿，人员众多，人浮于事等现象严重，也浪费了大量行政资金。
中国政府行政成本过高，从财政预算角度看，主要原因是：第一，公共财政预算编制不完整，预算外资金大量存在。中国各级政府预算，主要表现在财政分配中，把财政性资金分为预算内、预算外资金，但财政分配实际上只对或主要对预算内资金进行分配，导致预算外资金游离于预算管理之外，而掌握预算外资金的部门在使用上产生随意性和隐蔽性，容易导致公务消费中更多的浪费行为。
第二，公共财政预算透明度不够，约束软化。目前中国预算的类级科目只有100多条，预算相当粗，除了部分人员经费外，其他支出很难具体到单位和项目。在政府财政预算的审议环节，政府向人大提交的预算报告项目不明细或不完备，使人大代表无法真正履行法律意义的权威审议。同时，按照法律规定，政府预算经人大批准后无权任意更改，但事实上政府部门不严格执行预算的情况屡见不鲜，预算执行的弹性化为政府官员大手大脚地花钱提供了便利。
第三，公共财政的支出监督机制不完善。目前，中国对各级公共财政的支出还是行政首长的“一支笔”审批，政府行政首长在行使财政审批权力时，往往出于自身的目的和利益而不能严格按程序行事，很容易导致财政预算资金经常出现乱支、挪用、浪费等不良现象，给以公谋私者提供了可乘之机，严重影响了财政支出的效益。
因此，要真正杜绝浪费，建设廉洁性政府，关键是深化行政体制改革，进一步精简机构与人员，进一步建立和完善公共财政体制。
确保人民的每一分钱
花得明明白白
从源头上抓好节约，杜绝浪费，从政府财政预算角度看，就是要抓住四个环节：一是预算公开。二是严格执行。三是依法监督。四是推进改革。
预算公开，就是要增加公共财政预算的透明度。要细化预算编制，切实解决预算草案粗糙、项目不细、科目级次少、透明度低等问题。比如，向社会公开的“三公经费”就要逐步给出明细预算，做到能公开尽公开。
严格执行，就是要强化中国政府预算管理，既要加强财政预算的刚性约束，也要大力推进绩效预算制度。这有助于促使政府部门按照成本效益原则优化资源配置，提高财政资金使用的有效性。同时，也要把财政绩效考评与地方政府“一把手”业绩挂钩，形成正确的政绩观。
依法监督，就是要建立多元化的公共财政监督机制。既要完善人大对财政支出的监督，实现全方位、多层次、多环节的监督，使日常监督贯穿财政活动的全领域;还要加强审计监督、纪检监察监督加大媒体和公众监督，切实营造一个社会和群众监督的机制和氛围。
推进改革，就是要进一步改革完善公共财政预算编制，扩大预算编制的范围，尽快取消预算外政府收支，形成统一的政府预算体系，使政府的各项活动尽量反映纳税人的合理要求，促进勤俭节约，把宝贵的财政资金用在维护群众利益、促进经济社会发展的“刀刃”上。
(作者系国家行政学院副巡视员)
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