从2003年开始大部制改革，到此次试水，已经走过了十个年头。但过去我们看到的往往是权力在官僚机构之间的重新调整，鲜见从行政体制到社会的分权。
大部制改革的核心是打造公开透明、廉洁高效的服务型政府，而非简单的部委数量的加减。其要义包括“简政放权”、“政企分开”，处理好政府与市场在资源配置中的关系，减少政府对市场及社会干预，杜绝以行政手段公开为既得利益张目，维护社会公平。
此次试水的范围并不大，但利益格局调整的大幕已经拉开，为此，需要改革设计者和领导者站在全局高度做好顶层设计，以智慧和勇气冲出一条路来。
碎步徐行
被坊间猜测良久的大部制改革方案终于揭开了神秘面纱。3月10日，国务院机构改革和职能转变方案正式公布，国务院将减少4个正部级机构，国务院组成部门减少至25个。
此方案与公众的期望有较大距离，之前，专家们多有建言的大文化部(涵盖文化事业、新闻出版、广电)、大农业部(农业、林业、水利、气象)、大环保部、大金融部等并未如期浮现在公众视野。另一个广受期待的变化是，国家发改委的角色从一个计划审批部门变身专业研究智库，目前亦没有迹象表明该机构有类似的转身计划。
但从新一届国家领导人的密集表态来看，本次改革只是拉开了一个序曲，上层将坚持稳中求变的方针，积极推动政府职能转变。
1982年，邓小平提出“机构精简是一场革命”，30余年时间里，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化;1988年致力于政府职能转变;1993年强调适应社会主义市场经济需要;1998年是消除政企不分;2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效;2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。中央部委也从改革初期的100多个，减少了四分之三。
“改革实际上就是拿刀割自己的肉。”中共中央政治局委员汪洋曾在多个场合作出上述表示。看似拼积木一样的大部制改革，背后隐藏着复杂的利益博弈过程。
以“寿终正寝”的铁道部为例。它一度被称之为计划经济时代最坚固的堡垒，它以高度政企合一和半军事化管理而闻名，同时也因管理粗放、弊端丛生，成为全媒体时代舆论的靶心。这个摘得了高铁速度桂冠和通车里程世界第一的机构，运营管理模式却几十年如一日，愈来愈不适应时代的发展。改革铁道部的呼声经年日久，铁道部自身也多次关起门来实施路网分离等改革措施，而改掉的只是外壳，内里始终岿然不动。铁道部同时兼具制定铁路政策的行政职能和铁路建设等权限，让它成为国中之国，极易滋生腐败。
多年前，人们便提出将铁道部政企分离，并入大交通部，决策层亦有相当程度共识。然而，在一次次提速神话面前，在“国防需要”、“集中力量好办大事”等客观说辞下，中国铁路改革一次次与公众爽约。民间观察人士认为，如果不是因为铁道部前部长刘志军案东窗事发，如果不是因为2.66万亿天量债务给国家经济运行带来的超级风险，改革的窗口或许不会在今天开启。
看似偶然的事件在某一个关口交集，促成了一个行业的改革，其实偶然之中蕴藏着必然。与铁路一样，此番改革的另一大亮点是国家食品药品监督管理总局的登台。过去十年，中国的食品安全进入了一个问题高发期，从毒奶粉到地沟油，从“瘦肉精”这样的“科技发明”到公然掺加有毒有害成份，“舌尖上的享受”变成了谈食色变，神州内外，难以找到一张让人放心的餐桌。各种“特供”不断刺激着公众神经，民以食为天，食品安全成为百姓亟待解决的首要问题之一。
由此看来，此次大部制改革虽是碎步徐行，却是高层顺应民众关切，衡量事物难易程度、轻重缓急后，做出的理性稳妥方案。
搬家与割肉
“原来是一个独立单位，做一些事情，一把手出面协调事情好办，机构合并后，难免有很多副职，由副职去协调事情，肯定不如原来好办。”一位地方公务员有这样的担心。
他的担心并非多余，这是时下官本位意识浓厚的政府机构里真实现象的反映，官员们在交流、协商、访问时，往往讲究职级对等，而一个单位的重大事项往往由一把手拍板。
好在这种多部门协调协商联动即将成为历史。政府部门职能交叉、责权不明，造成了众多公地悲剧，对正常的秩序危害甚大。食品安全便是其中一例，过去，人称“九顶大盖帽管不住一头生猪”，各政府部门遇到好处争着上，遇到责任争着推。新设立的国家食品药品安监总局整合各机构相似职能，有望建立一竿子插到底的责任追究制度。它的运行对其他职能交叉机构越位、缺位现象的修正，有着示范意义。
上述思维定势延伸到机构改革过程中，往往是改来改去，只发生了物理变化——一些机构合并后搬到一起办公或挂上了相同的牌子，副职人数几何式增长，却没发生化学反应——各机构仍然自成体系，各行其是。
明显的有人力资源和社会保障，这两个机构过去一直分分合合，如今在地方上仍是两张皮，劳动部门忙自己的一摊事，人事部门忙另一摊事。
此次改革涉及的大交通部也有此类现象。在上一轮机构改革中，中国民航总局和国家邮政局均已并入交通部，而上述两个部门仍然各自自成系统，发挥着自己的行业影响力。如国家邮政局出台一个《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》，就可以堂而皇之地向国内各快递企业收取份子钱，每年收益超10亿元。而民航局的新运价模式也引发国内机票普遍上涨，也被指利用垄断地位损害消费者利益。
号称半个国务院的国家发展与改革委员会内部更是山头林立，粮食局、能源局、物资局……它们都享有在本行业内说一不二的地位。
人们有理由相信，铁道部并入大交通部之后，如果不进行深入的政企分开和市场化改革，继续躺在垄断的温床上睡大觉，这种大部制改革只是改换门庭，扬汤止沸而已。甚至有人担心，部委合并后，缺乏横向监督制衡，会加大某一部门的绝对权力。
过去几十年间的机构改革无不循此路径：瘦身，反弹，再瘦身。它在地方一级政府的架构中尤为明显，比如煤炭部早已撤销，很多地方都有煤炭办;建材工业部作古多年，很多地方都有节能办，企业每生产一袋水泥或一块砖，得乖乖向它交钱;还有农机局等形形色色计划色彩浓厚的委、办、局和其他以行业协会面目出现的“二政府”。据统计，在县一级机构，经济类机构占政府机构总数的半壁江山，而服务类机构仅为两成。
因此，在未来一段时间内，在地方政府层面，还面临着机构与中央相对接以及内部整合问题。更重要的是，不光要有物理变化，还要围绕建设服务型政府的目标，使得机构改革后产生化学反应。
如何发生这种化学反应?诚如汪洋所言，改革需要机构“拿刀割自己的肉”，改变政府部门过去既有的利益倾向。
放权正当其时
“现行行政体制仍存在许多不适应新形势新任务要求的地方，主要是：职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好;职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高;机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在;对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。”中共中央政治局委员、国务委员马凯在对机构改革作说明时强调，政府职能转变是深化行政体制改革的核心，必须处理好“政府与市场、政府与社会、中央与地方”的关系，向市场、社会放权。
一个成熟的社会体系，应由三大板块构成：即政府组织、社会组织和企业组织。社会组织是政府与社会公众沟通的桥梁和纽带，在实现协同共治的过程中，有着不可替代的独特作用。随着社会快速发展，社会分工精细化、专业化，社会管理事务越来越多，一些新兴产业、新问题，政府事必躬亲，要设置新机构、新人员、新办法去管理，则不如购买相关服务。比如民间调解，政府直接出面，往往让民间矛盾演化成官民对抗。较之于政府组织，社会组织在社会救助、居家养老服务、特殊病友间关爱、民间调解等方面触角延伸得更广，服务更加高效专业。双方合作不仅有助于建立起畅通有效的社会管理机制，协调和化解不同社会利益群体之间的矛盾和冲突，而且能更好地实现政府与民众的良性互动，解决目前复杂的社会矛盾和社会问题，实现加强社会管理和降低社会管理成本的目的。
政府放权给社会组织不能简单一放了之，过去行业协会和检测机构大都是政府放权的部门，据国家审计署审计长李金华的统计，中央部委中有2000多个挂靠机构，它们与挂靠单位之间存在千丝万缕的联系，带来的直接后果是垄断，这些社会组织沦为“二政府”，雁过拔毛，为民众所深恶痛疾。政府应该努力与这些社会组织脱钩，让它们回归社会，依法培育多家组织，营造公平竞争的环境。
怎样向市场、社会放权?多年探索之后，目前广东等地积累了一定经验。从2003年始，大部制改革已踯躅十年，“小政府、大社会”的口号也喊了多年，但过去我们看到的往往是权力在官僚机构之间的重新调整，而鲜见从行政体制到社会的分权。一方面，是因为改革要向自己割肉，触碰到庞大的利益格局;另一方面，中国社会组织的发育仍处于较低水平，大部分社会组织找不到业务挂靠单位处于半地下合理不合法状态。
此次国务院机构改革和职能转变方案中首次提到给社会组织松绑，它们可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。社会组织的繁荣可期，由此公民对社会事务的参与度也将随之增加。小政府和有效政府的目标才能最终付诸现实。
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