2013年3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启了第二轮大部制改革，这也是中国政府机构的第7次改革。实行大部门制，就是在行政机构设置中，把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行，减少部门职责交叉事项和多头管理，变部门之间协调为部门之内协调。这既可以精简机构，又可以减少部门间的协调困难，还可以提升政府的公共行政效能和水平。
需要执政党成为推动的“核心力”
大部制改革过程中面临着一系列的利益格局调整问题，势必会损害到既得利益集团的权力和资源分配。例如，2012年，佛山市大部制改革后，许多局都拥有十余个局领导。自2010年推行大部制改革以来，当地政府机构已由41个缩至16个，但未撤一名官员，很多局的编制都超过省定方案的数量。观一叶而知秋，“佛山最牛局”折射出中国大部门制改革许多破除既定利益集团的大、难、棘手的问题。因此，执政党成为改革“核心力”是由中国基本国情所决定的，中国特色社会主义行政管理体制的改革离不开执政党高度的自我觉醒和自我意识。首先，执政党要为大部制改革创造良好政治环境，即通过转变党的作风，统一党员思想，推动从中央到地方认识大部制改革对于中国建立完善的社会主义市场经济体系，形成中国特色行政管理体制，建立责任政府、法治政府、廉洁政府和高效政府，提升政府公信力，巩固执政党的合法性具有重要的意义，使其上升到一个战略高度。
其次，执政党需要成为打破大部制改革部门利益的“核心力”。历史制度主义理论可以解释为什么中国形成了目前的行政管理体制，执政党成为领导一切改革的排头兵。没有执政党下决心，很难打破部门间的利益格局，更难以构建部门间的协调对话机制。
再次，执政党需要自上而下的推动行政文化的转变。中国是一个具有几千年封建官僚主义色彩浓厚的国家，自古以来就有“官为之父母”和“官者为大”的传统，思想根深蒂固，在现实环境中主要表现为官僚作风和“官本位”思想。现代政府大环境和公务员体制也不能创造出能者上劣者下的环境，长期以来政府公务员这一行业都是社会地位、优厚待遇、稳定体面、环境轻松的代名词，因此导致公务员群体不愿失去自己的职位、待遇和面子。2012年12月份，中央推出“八项规定”上行下效，效果良好，很大程度上扼制了“官本位”思想。然而，“冰冻三尺，非一日之寒”，改变“官本位”的行政文化，就要求执政党始终如一，坚持不懈的自上而下推动。
需要顶层设计，构建政府的“合作力”
基于经济、社会和政治等因素，中国大部门改革是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，突然冒进不利于政府机构调整的有序进行，不利于政府职能的合理转变。政府间机构重叠，职能不顺，权力交叉是大部门制改革主要需解决的问题。因此，需要通过顶层设计，构建政府间的“合作力”。20世纪90年代末，西方各国进行了以整体性政府为内容的第二轮政府改革运动，旨在克服传统行政的官僚化、部门主义，以及新公共管理运动所造成的“碎片化”问题，促成政府内外部间的协作，从而在整合组织机构上管住政府花钱的手。“合作政府”作为一种国际性思潮起源于英国。之后，迅速波及澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等国家的中央或地方政府层级。
首先，在中央政府层面，构建部委间的“合作力”。探索建立大部门制的突破口需要发生在以下四种情况同时具备的领域和地区：一是政府职责交叉有目共睹;二是职责交叉带来的问题已获共识;三是所涉及的管理和服务对象特别广泛;四是通过现行协调机制确实解决不了的既有问题。第一，部委间合作力要求中央部门围绕需要形成合力解决的“社会和民生”问题，重新划分权力边界，理清管理流程，形成权责相一致的治理模式;第二，转变角色，使部委从直接管理者的角度转变为规制者、监管者和服务者，同时，将政府决策、执行、监管机构适度分离，形成清晰的责任机制，这样既有利于使政府核心部门专心致力于决策，保证决策的高效和科学，有利于使政策得到更好的执行;第三，中央政府内部可以考虑形成推动机构改革的核心机构，保证部委间机构改革的原则性和方向性。例如，英国政府中，内阁办公室和财政部在执行“合作政府”中发挥着特殊作用，并承担着重要责任。内阁办公室主要是在一系列跨部门合作的政策中发挥作用，而财政部则主要是在跨部门合作中的公共财务管理方面承担主要责任。
其次，在中央与地方关系上构建协商对话的机制。探索建立职能有机统一的大部门体制离不开重塑中央和地方关系，核心问题是“哪些权力可以下放到地方，哪些权力需要中央保留，如何形成权责一致的治理方式，如何形成中央对地方有效的绩效目标监管体系”?这些问题是下一步大部门制改革需要着力解决的关键问题。作者认为可以借鉴英国“公共服务协议”的做法，重塑中央和地方的关系。
“公共服务协议”是英国财政部与其他各个政府部门之间所建立的协议，主要包括可以量化的，以效率和效益为标准的绩效目标。公共服务协议成为一种必要的合同，目的是为了提升公共服务质量，利用目标体系和财政投入相挂钩的方式，监管公共服务机构”。中央政府增强了对于政府花费部门监管，保证所分配的财政资源与公共服务提供的质量成正比。2000年后，中央政府又进一步细化和补充了“公共服务协议”，其中包括，“服务提供协议”和“技术说明细则”。在制定“公共服务协议”绩效目标的过程中，财政部会在充分与各个政府花费部门协商和沟通的基础上，以求达成一致意见，并纳入绩效考核体系中。
需要社会和市场的“协同力”
大部门制改革主要内容之一是“简政放权”，政府管不了，不该管的要让市场和社会来接管。例如，在行政审批事项上，凡是企业能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，坚决取消行政审批，充分调动市场主体的积极性和主动性;凡是社会组织能够承担的事项，坚决转移给社会组织，充分发挥其在社会公共事务管理中的作用;最大限度地方便企事业单位、社会组织和人民群众。政府部门进行大部门制改革应当根据市场的需要，对于不符合市场需要的部门，该精简的要精简，该取舍的要取舍，该合并的要合并，该转变职能的要转变，而对于那些符合市场需要，但目前职能相对薄弱的部门，不仅不能精简，相反还要加强。
显而易见，目前一些部门热衷于抓大项目，抓有钱的项目，对有利可图的项目管理得很细，谋取一些利益也很方便。因此，在大部门制改革中需要运行良好的市场主体和日益成熟的社会组织作为承接政府功能的主要力量。例如，2013年，国家根据机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;组建国家铁路局，由交通运输部管理;组建中国铁路总公司。社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，组织社会力量参与社会管理。要加强以城乡社区为重点的基层基础建设，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，强化各类企事业单位社会管理责任。
目前，应尽快推进“慈善法”的立法工作，进一步保障和规范社会组织的活动，将其纳入法制化轨道，充实社会组织发展的人力资源，完善治理结构，纠正思想认识偏差，促进其合法、合理、有序的承接政府转移出来的职能，特别是补充提供一些高质量的公共服务。
需要媒体和公民的“监督力”
大部门体制改革的最终目的是为人民群众服务，规制政府权力滥用需要媒体和公民的双重监督。政府权力法治化、透明化、公开化是大部制改革的根基。政府的权力来源于人民，又必须真正意义上对公民负责，这才是现代政治文明的重要表现。
充分监督政府权力的运行，发挥多元主体的监督作用，加强公权力的公信力建设，是进一步深化大部制改革的重要保障。
首先，需要媒体和公民形成“倒逼”机制，推动政府政务信息公开，让行政权力运行更加透明，便于群众监督，使政府工作更加符合人民意愿。继续中央和地方政府门户网站，建立和完善新闻发言人制度，大力推进电子政务，真正落实好《政府信息公开条例》，在打造“阳光政府”方面迈出坚实步伐。
其次，让公民监督政府成为没有风险的事。批评监督政府，是宪法赋予中华人民共和国公民的神圣权利，是任何个人和组织都不能剥夺的，因此，从根本上说，宪法就是人民批评监督政府的“条件”，也是最后的保障。
再次，尽快推进《新闻法》立法工作，规范媒体新闻监督。媒体监督权是一种社会权力，根源于公民的言论自由权和知情权，确保媒体真正成为“人民喉舌”。最后，构筑官民良性互动平台，需要政府和民众的相互尊重和齐心协力。由于官与民的社会地位不同，公民在监督政府时常常处于弱势，因此营造良性互动的官民关系，需要政府官员切实树立民本意识，拥有问计于民、问需于民的诚挚心态和开放胸怀，尤其要学会对骂声的容忍和善待。
(作者系国家行政学院讲师、英国约克大学公共管理硕士、谢菲尔德大学政治学博士)
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