新型城镇化首先是进城农民的市民化，要采取增加建设用地指标挂钩等激励型政策来促进地方政府加快农民工市民化的步伐，化解农民工市民化的巨型成本;打破目前的征地垄断，让农民为进城农民造房，让进城农民买得起房;新型城镇化不能没收进城农民的地，要让他们通过土地流转可以获得在城市的基本生存费用;新型城镇化不应该是单向的农民工市民化问题，还应该允许想当农民的市民农民化，建立实现城市、农村的双向流动。
目前半截子的城镇化是劣质的城镇化，新型城镇化核心是人的城镇化，首先是进城农民工市民化，必须解决农民工市民化问题。
目前中国统计的51%城镇化其实是半截子的城镇化，其中有16%的人口并没有城市户籍，享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务。户籍制度的背后反映的是城乡差距与地区差距、工农差距。如果解决好这些进城务工人员的社保、住房、教育等问题，则可以带来新的增长机遇。
十八大以后中国经济如何才能再继续保持高速增长10年甚至20年一直是大家关注的焦点，户籍制度两个16%是未来中国增长点的关键，城镇化要想成为中国未来经济的新引擎，要充分利用两个16%。户籍制度的两个16%，第一个16%是已进城的农民工，如果他们的户籍问题能够解决，将其彻底市民化，则会为中国未来10年内需式高速增长奠定基础。尔后如果能够再将另外16%的农村人口城镇化、市民化，中国将达到国际中等国家城镇化的发展水平，这一16%还应会带来另外10年的内需式高速增长。另外，与其他同类国家相比，中国整体的城市人口明显偏低。同属金砖四国的巴西城镇化人口已达80%，所以中国城镇化即使达到67%也并不高。用好这两个16%城镇化，农民工幸福，内需扩大，增长持续，国家会进一步繁荣。如果城市大量地吸收农民工落户，则会给城市带来新的生机与活力。 大量的外来人口落户不但会带来当地的房地产等产业的迅速发展，第一代移民的吃苦耐劳也会为当地的再发展与繁荣做出很大的贡献。美国、加拿大、澳大利亚等国都是依靠新移民给本国带来新的发展活力的，即使那个老欧洲，近年来也一直在吸收外来新移民。大量的新移民定居落户，原来的中小城镇就可以迅速发展成为一个中型城市，从而迅速人口集聚效应而繁荣起来。如果继续维持目前的户籍隔离制度，进城农民享受不到城镇福利，则会带来严重的社会不公，影响社会稳定。
自十七大提出要推进户籍制度改革至今，中国各地均推出地方户籍改革政策。据初步统计，已有河北、辽宁、江苏、浙江等12省市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分。各地改革措施不一，上海、深圳、济南等地相继推出居住证制度，部分城市推出购房落户政策，广东省推出积分入户政策，重庆尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益，而成都则推出“让农民穿着风衣进城”的户籍改革政策。总体看来，这些政策，尤其是2010年广东省、重庆成都两市的政策尤其进步意义，但同时也存在不少问题。从目前中国各地的户籍改革与农民市民化来看，还远不能解决目前农民工市民化严重滞后问题，还需要加大步伐。
农民工市民化的成本如何化解?可以实行激励型政策，多转多给征地指标来增加地方政府的积极性。
中国城镇化搞了30年，但还是没有让进城农民工融入城市变成市民，虽然中央政府一直希望加快农民工市民化的步伐，但各地一直很缓慢。原因何在?主要是成本负担。中国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利50万元以上，中小城市为十几万元。今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。根据调查，进城农民工加入了城镇养老保险的为16.4%，加入城镇医疗保险的为18.6%，加入失业保险的为9.4%，加入工伤保险的为27%。80%的农民在城里工作，但没有社会保障。根据测算，如果把各类社保给农民工全部缴纳，用人单位每月要缴纳516元，农民工个人每月要缴纳166元。全国算起来，每年大概需要一万亿元。目前义务教育阶段学生总量为1.5亿人，其中农村学生1.25亿人，城镇的学生2500万人。目前10%的孩子跟随父母进了城，城市接纳也是一笔巨大的成本。$nextpage$
如何化解上述成本?什么政策激励最有效?其实建设用地指标是一个好工具，应该加强户籍制度、土地制度改革的联动。
农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但农村土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。在目前体制下，农民工输入省份也没有动力去保障农民工的福利。从国家层面上来看应该出台相关的激励政策，让长三角、珠三角、京津等劳动力流入大户有动力来解决大量的外来劳动力户籍问题。虽然国家鼓励放开户籍，但大部分的就业岗位在珠三角与长三角等少数发达地区。如何让这些地区有动力去解决外来劳动力的市民化问题?应该出台相应的激励政策，比如按解决数量的多少增加建设用地指标。因为解决新移民的定居，必须要占有耕地。目前土地管理部门一直在执行“占补平衡”政策，这个政策也可以移植到吸收农民工市民化政策上。中国有2亿多农民工，他们在家乡都有承包地与宅基地，如果能够在打工地长三角、珠三角等沿海地区落户定居，到一定时候，他们就会自动把家乡的承包地给转让出去，把宅基地给卖了。从整个国家来讲是合适的，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。所以可以通过增加建设用地指标来激励那些劳动力流入多的地区解决外来移民市民化问题，至少具体的数量可以根据各地的实际情况，由中央土地管理部门统一制定。建设用地指标增加，地方财力也相应增加，新移民进城的社保、住房也因此有了保障。
农民工市民化的关键是让农民工在城里能够买得起房，目前的高价房农民买不起。应打破征地垄断，让农民为进城农民造房。
目前虽然有2.2亿农民工在城镇工作，但基本上属打工者，有房者的比例很低。调查显示，52%的人住在用人单位提供的集体宿舍(包括建筑工地的工棚或者板房)，47%的人租住在打工地附近的城中村，拥有自己住房的仅为0.7%。其中，缴纳住房公积金的仅有3%。农民工市民化，住房是绕不过去的。这部分人如果真正地要留在城市置业，假定一半需要房子，也就是说需要城市提供1.1亿套房子。如果城镇化率达到67%，还再需要增加1.1亿套房子。这两个1.1亿套房子如何解决?目前的城镇化垄断型征地体制只能带来高房价，高房价农民是买不起的。因为中国的城镇化主要是农民的城镇化，农民现在是低收入阶层，即使他们进城，其收入也大部分属低收入阶层。而现行的土地政策基本上把城镇房价都炒到了天边，这些要进城的农民是不可能买得起房子。于是乎，在一个土地资源极度紧缺的国家，却造成极大的浪费：农民工在城市买不起房子，只能住“老鼠窝藏”，而自家在农村的房子基本上是“让老鼠住”。如何提供这2.6亿人的房子?答案是还得靠农民，靠农民自己给自己造低价的房子住。
深圳的高度城镇化就是靠农民造的低价房解决的，深圳当初只是一个小鱼村，被划定为特区后，如果按现行的城镇化土地制度这一套，搞征地，搞拆迁，估计建成现在的规模最少得百年也不一定建成。而那个小鱼村用了不到三十年的时间，已建成1400万的大都市。主要房子是谁建的?当然是农民，农民在自己的土地上建起了房子。这些房子虽然差一点，但价格低，进城农民能够住得起。大量的农民因为建了房子出租出售也富了起来，大量的农村也因此分得了城市化的红利。最主要的，相应的社会矛盾也因此减少许多。如果按照目前的土地政策，所有城镇化的土地都得靠征地，由政府垄断，政府与开发商拿走90%以上的增加值，农民只拿10%左右，深圳估计现在还只能是一个小城市。新型城镇化应该打破目前的征地垄断政策，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，建立土地交易机制，让农村的集体建设用地可以直接进入市场， 让农民成为直接的交易主体。除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地，让企业通过租地的形式向农民获得，政府不应再介入。打破征地垄断，增加土地供给，把房价降下来，让进城农民买得起房，租得起房。
新型城镇化不能没收进城农民的地，要让他们通过土地流转可以获得在城市的基本生存费用。
虽然目前中国各地农民工市民化很滞后，但对没收农民的宅基地与承包地却异常积极。“宅基地换房”，“两分两换”等都出台了。问题是如果再出现08年式的金融危机，上千万甚至几千万人失业了，农村回不去了，宅基地与承包地没有了，那该怎么办?国家的稳定可能因此而出现大问题。因为农民的宅基地与承包地其实一直在承担着农民的社会保障职能。
巴西城市化的教训就很惨烈。在政府主导下，大批农民转移到城市，土地以低廉价格被出售给开发商，农民到城市后形成数量庞大的贫民窟，带来严重的社会问题 。而中国的台湾等地，让农民分享城市化中土地增值收益，不少农民因此成为百万富翁，然后这些农民就有资本去创业去开发，不仅没有贫民窟，而且带来了农村的发展。
目前中国不少地区的城镇化又重走巴西老路。如果土地制度不变，与土地相关的制度不改，大多数进城农民的宅基地与承包地如果被变相低价出售了，农民到城镇生活可能会变成一个大问题。 农民从农村到城市也是惊人的一跳，只有那些做小买卖的农民才可能有这个能力。也就是说谁来保证那些获得中小城镇户籍的新居民的工作以及从农村转向城市的培训成本以及找工作的成本?当然如果有一个可交易的市场，农民通过卖出宅基地与承包地，除了获得城市的户籍、住房与社保外，还能够有一笔资金从事小卖买，情况就大为改观。
新型城镇化不应该是单向的农民工市民化问题，还应该允许想当农民的市民农民化，建立实现城市、农村的双向流动。
目前不应该仅仅关注农民工进城问题，也应该允许城镇居民到农村去参与建设。农村陷入衰落之中的核心原因是长期以来的单向农村资源向城市单向流动的结果，未来应该改变目前这种单向的流动，允许城市资源向农村流动，实行城乡互动的双重循环。
费孝通先生曾经介绍过传统中国的人力资源双重循环回路，即乡村地区通过科举等方式向城市输送人才，这部分人力资源再通过告老回乡等方式，作为“乡绅阶层”回流到乡土社会，并广泛参与到乡村社会的管理和乡土社会秩序的构建之中。这样中国几千年来城乡差距并不是很大。但遗憾的是目前中国这种双重循环早已断裂，农村基本上成为城市人、财、物的“抽水机”，大量农村优秀青年通过大学、打工、当兵等离开农村。使城乡之间的经济“剪刀差”变成人力资源“剪刀差”。国家应该采取有效的政策让城市的资源向农村流动，重新构建双重循环回路 。
贫苦的农民和衰败的乡村让我们忧心忡忡，都是因为单向的资源流动造成的，必须要在制度上进行新的探索，让城乡互动，要实现城乡双重循环回复的链接，让城里的人力、物力、财才也能够向乡村转移，从而使乡村不仅仅是386199部分的留守地。农村不应该仅仅被作为粮食生产的工具，如果农村建设好了，优美的环境宽广的土地和新鲜的空气也是窝居城市的居民们休闲娱乐的好去处，毕竟回到大自然一直是人类的梦想，农村是离大自然最近的地方。
未来农村会吸引一些城镇居民去，应该打破政策约束，允许城镇居民到农村生活生产。
(作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授)
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