2012年12月中共中央出台反腐倡廉“八项规定”，大力打击奢华行为，尤其第八项“厉行勤俭节约，遵守廉洁从政”，剑指公款消费。一时间高端餐饮衰落、高档烟酒“退烧”、奢侈品“降温”，似乎公款消费真正被遏制住了。
其实不然，这只是表面现象。
2013年4月13日晚央视《焦点访谈》节目暗访了北京一些私人会所。一家会所就餐价格“可以做到6000元一位”，“可以吃到外面吃不到、见不到的，河豚也只是小意思。”记者问：“八项规定对你们没有什么影响吗?”服务员答：“没有。如果有任何问题，请直接给我领导打电话。”服务员说：“前两天不是两会期间嘛，这里也接待了好多客人，都是司长啊这类人。”4月15日《经济参考报》所刊“畸形消费之颓：奢侈品及高档烟酒遇冷高端餐饮衰落”一文提到：一位私人会所服务人员透露：“三个人一顿饭吃50万元是很正常的事。”“仅领导的司机每月往这些会所拉客，所得提成就能达到五、六万元。”还有“一位知情人士表示，北京某官员原来每天的流水花销是6万元左右，可自中央‘八项规定’实施以来，也没见减少多少。”4月17日央视《新闻直播间》节目播出《记者调查：部分驻京办公款吃喝仍未被遏制》，记者发现，北京一些酒店以及类似驻京办的地方，违规吃喝的现象仍未刹住。
可见，在“八项规定”出台后，京城的一些领导干部仍敢甚至在“两会”期间公款消费。实际上，远离京城的一些领导干部也在顶风作案。据《经济观察报》报道，农历年过后，某国企老总改在公司食堂请客，“席上龙虾、刺身一应俱全，多款名贵洋酒任饮”。人民网报道，3月30日晚哈尔滨“海都海鲜大酒店”4个包厢内坐满官员，敬酒时互称处长、局长、主任等职务。《新京报》报道，广州市一名银行界官员透露，现在喝茅台要把商标先撕下来，或是干脆把茅台倒进矿泉水瓶里。两位福建官员对《南华早报》说，许多政府机关的食堂都进行了装修，其奢华不亚于五星级酒店。
上述现象说明，公款消费并未因“八项规定”被真正遏制，而是更具隐蔽性、欺骗性。
实则上有政策下有对策，花样翻新，改明为暗、变公开为地下而已。
公款消费屡禁不绝，甚至顶风作案的事实证明：对于遏制公款消费，靠作规定、发文件、下指示难有实效;靠思想教育、道德自律只会流于形式;靠上级对下级单位的督查、各单位的自查自纠亦无济于事。
其实公款消费并非不治之症，上述方式之所以对遏制公款消费近乎苍白无力，盖因未能对症治疗。只要认清公款消费肇因，并对症施治，就一定能够消除这一沉疴痼疾。
公款消费的肇因何在?答案是绝对权力。绝对权力即不受监督制约的权力，亦即特权。权力天生具有易腐特性，一旦失去制约，掌权者就容易失去廉耻和人格。可以说，人性的种种丑恶都是绝对权力带来的恶果。早在19世纪，英国著名历史学家阿克顿勋爵便一针见血地指出：“使人堕落和道德沦丧的一切原因中，权力是最永恒的、最活跃的。”“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。公款消费现象之所以屡禁不绝，正是其背后绝对权力在作祟，是权力缺乏有效监督制约的后果。
找到了公款消费的病源，也就容易拿出医病的良方。那么，如何有效监督制约权力?
其实，习近平当上中共总书记伊始，便提出了解决中国一切社会问题的惟一正确方法。2012年12月4日，他在纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，要维护宪法权威，捍卫宪法尊严，保证宪法实施。2013年1月22日，他在中纪委全会上提出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。落实宪法、限制特权，即是医治公款消费顽症的惟一良方。
落实宪法、限制特权的具体措施很多，笔者认为以下四策足以限制特权、遏制公款消费。
财政预算公开
公款消费之所以难以遏制，重要原因是公共财政支出缺乏透明。实行财政预算公开制度，把公款消费暴露在阳光之下，是有效贯彻“八项规定”的重要保证。
长期以来，各级政府的收支信息缺乏透明。政府各项财政专项资金、专项经费的分配使用情况，固定资产购置费，职务消费、公款报销、公务接待、会议费、差旅费，公务车、专车台数及购买费用、维护费用、燃油费用、专职司机工资支出数额，公款出国费等等，都是秘而不宣，实际是笔糊涂账。这种绝对权力的表象，成为公款消费的温床。
2013年3月26日，新一届国务院召开首次廉政工作会议，李克强在会上的讲话为财政预算公开、遏止公款消费带来希望。他指出：“要改革预算，建立公开、透明、规范、完整的预算体制，把政府所有的收入和支出都纳入预算，形成强有力的约束机制。”他强调：“除国家秘密、商业秘密和个人隐私外，所有政府信息都要公开。”要“向人民群众说真话、交实底。”他提到要“预算决算公开和‘三公’经费公开，从今年开始，要逐步实现县级以上政府公务接待经费公开。公开的形式要通俗，要让老百姓看得懂，知道政府的钱是怎么花的?花了多少钱?办了什么事。”
预算决算形式上记载的是政府收支，实际上反映的是政府部门在一个预算年度内提供了哪些服务，消耗了多少经费，以及有多少通过税收补偿，有多少赤字，消除赤字的方式等。这些问题都必须向公众交代，并接受社会监督，否则政府就会滥用权力。实行公共财政透明化和财政预算公开制度，“让权力在阳光下运行”，腐败也就少了藏身之地，因为有“阳光的地方多了，阴暗的地方就少了。”
实现财政预算公开，是行政成本最小的限制官权的措施。我们期待李克强上述所说尽快落实，如此定会对限制特权、遏制公款消费起到重要作用。$nextpage$
人大掌握财权
李克强在国务院第一次廉政工作会议上还强调：“财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。”关键是由谁掌控财政权，才能管好用好纳税人的钱。
在英法美等西方国家，财政权归议会，行政权归政府，如美国联邦宪法规定美国国会拥有最高立法权、修改宪法权、对外宣战权和监督财政权四大权力。现代议会实际上是从控制国王财权的过程中产生的，其争取财政权先于立法权而存在。议会掌握财政权的目的，是对政府预算进行有效监督和制约，防止政府权力扩张和滥用。今天发达国家议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，政府需要钱必须向议会申请，只有议会批准拨款后才能拿到经费。而政府提出一项预算时, 议会未必一定接受或全盘接受。在美国，即使联邦政府本身的救济款也须由国会批准，不管是克林顿执政时期的1995年还是奥巴马执政时期的2011年，联邦政府都遭遇过多次关门风险，美国总统唯一的办法就是绞尽脑汁，与国会领袖“恳谈”交涉，争取议会议员们的支持。议会决定政府拨款权，确保了民主监督政府财政的权力。
中国宪法和法律赋予了各级人大及其常委会审查和批准本级政府预算并监督预算执行的专属职权，但事实上人大的财权只是象征性的，即在每年人大代表会上，对政府财政预决算进行一次审议和决定。而这种审议几乎流于形式，切不说像类似“赞成姐”申纪兰这样的人根本没有审议的能力，即使有专业和睿智、有良知和担当的代表，在较短时间内对甚至数万亿的大买单也不会看出所以然的。而实际上许多预算中都包括了比例很高的公款消费，都隐藏着三公消费的巨大身影，但短时间谁也不敢肯定，能够肯定的只是它会被通过。人大在审议通过政府预算后，就失去了对财政资金的控制权。这种财政制度实际上给了政府无以约束的财权，政府预算怎么花、何时花、花多少一概由政府说了算。这就使财政支出产生巨大腐败黑洞，容易形成监守自盗，也成为公款消费不断膨胀的根源。
遏制公款消费, 根本措施是从制度上确保人大掌握财权。中国宪法规定主权在民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。作为国家的主人，人民自然要通过人大当家理财。毫无疑问，人大掌握财权、将财政预算的决定权和监督权真正归属人大，是宪法的要求。
只有真正实现人大掌握财权，才可能真正遏制公款消费歪风。
自由公正选举
宪法赋予的人大审批和监督政府预算的权力之所以难以落实，绝对权力之所以存在，根源是缺乏自由公正的选举。
《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。那么人民通过何种方式行使权力?根本办法是选票。民主选举，是人民主权的体现，是把权力关进笼中、真正遏制公款消费的根本措施。
早在上个世纪40年代，毛泽东在《答路透社记者甘贝尔问》中就强调，中国共产党将来要建立的国家是“自由民主的中国”。他说：“‘自由民主的中国’将是这样一个国家：它的各级政府直至中央政府，都由普遍、平等、无记名的选举所产生，并向选举他们的人民负责。”但中华人民共和国已经建立60多年了，连最低级别的乡长都未能做到“普遍、平等、无记名的选举所产生”。各级候选官员都是预先等额确定。美国总统竞选活动长达数月、唇枪舌剑，不到最后揭盅，奥巴马、罗姆尼都不知鹿死谁手。中国各级行政官员在选举甚至数年之前，人们就已经准确知晓未来领导的不二人选。这种选举，难以保证当选官员真正成为人民的公仆。薄熙来在大连的时候就贪赃枉法，但20多年中仍官运亨通、步步高升。事实上，哪位贪官在倒台之前不是组织部标榜的优秀干部、不是高票当选?
再看立法选举。1949年9月，全国政协通过的《共同纲领》第十二条明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”遗憾的是，60多年过去了，这一条至今仍没有贯彻实行的时间表。现在只能直选县级人大，且不允竞选，基本是照单选举。更具特色的是，代表候选人官员比例巨大。通过这种实由上级选择、操控的选举方式当选的代表，难以保证真正成为人民的代议士，事实上有多少代表真正了解他们所代表的人民希望他们在会上争取些什么权益?敢说真话的代表只是少数和异数。
“权力只对权力的来源负责”(孟德斯鸠)。民不选官，官不为民;官由民选，官必为民。这是真理。没有自由公正的选举，权力不是来自民授而是源自上级，它对人民就没有义务和责任，本应服务于社会公益的公权力就容易变成牟取和维护权贵利益的工具。相反，只要人民牢控选举权力，既能让竞选者上台，也能让掌权者下台，所选出的权力就必然对人民负责，当权者就会真正成为公仆，而不易腐败。
社会媒体监督
遏制公款消费，确保行政支出在阳光下运行，除了上述措施之外，还要实现社会媒体监督。因为权力腐败具有无孔不入的特点，社会媒体监督就像无数双明亮的眼睛，使公款消费等腐败行为闪无所避、躲无所藏。
美国在19世纪70年代到20世纪20年代，官商勾结，金权交易，腐败严重。但由于存在自由媒体，一些记者和报刊勇当“扒粪”记者、“扒粪”报刊，掀起浩大“扒粪运动”，深入调查报道黑幕，大力揭发社会丑闻，发挥了遏制腐败的巨大作用。民主国家实际是四权分立，媒体监督成为立法、行政、司法之外的制约权力的第四种权力。
社会媒体监督，是中国宪法赋予公民的权利。宪法第35条规定，公民享有言论、出版自由。第41条规定，公民对任何国家机关和国家工作人员，享有批评、建议、申诉、控告、检举的权利。宪法赋予的公民这一权利，是遏制公款消费，把权力关入“笼子”的有效方法。
在信息化时代的今天，互联网给中国创造出某种独立的言论空间，互联网的监督舆论已成为触及各级官员日常活动的最具影响力的媒体，它对推动反腐败、遏制公款消费显示了特殊意义。从2012年8月追踪陕西安监局“代表哥”杨达才，到2012年11月揭露重庆北碚淫乱书记雷政富，再到2013年1月曝光陕西神木县“房姐”龚爱爱，再到近期顶风“三公”披露4月19日江苏泰州滨江工业园区管委会书记跪酒桌喊话求饶等事件，公民通过网络制约特权的作用和影响越来越大。官员间谈到公款消费的顾虑是：“一怕部门查，二怕被监督，特别怕被人上网”，这一顺口溜，恰恰反映了社会媒体对遏制公款消费的威力。
对互联网的管制既不符合宪法精神，也妨碍“有腐必惩”的实现。公款消费之所以屡禁不止，腐败之所以甚至愈演愈烈，重要原因之一是对社会媒体的限制。对社会媒体设法打压，实际反映了对反腐败的诚意和决心不足。
总之，遏制公款消费的根本措施是限制特权，而限制特权的根本措施，是落实习近平提出的维护宪法权威，捍卫宪法尊严，保证宪法实施。
走宪政之路，“把权力关进制度的笼子里”，是消除绝对权力，进而真正实现防治腐败、遏制公款消费的不二法门。
(作者为河北大学马列教研部教授)
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