■赵爱国 李文/文
(中国社会科学院)
2013年，中国政府在推进行政审批制度改革方面取得了新进展。5月6日召开的国务院常务会议就今年的改革重点做出了重大部署，决定在第一批取消和下放71项行政审批项目基础上，再取消和下放62项行政审批事项。5月13日，在关于推进政府职能转变的国务院电视电话会议上，李克强总理强调，在新一轮国务院机构改革和职能转变工作中，“把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度作为突破口和抓手，这是我们思路的进一步创新。”总理还指出：“我们已公开承诺，本届政府任期内，国务院部门实施的行政审批事项要减少1/3以上。”
来自权力部门的变相阻挠
行政审批制度改革的一个重要方向是放权。放权有两层含义：一是中央向地方放权，二是政府向社会放权。
任何改革都是一个权力再分配的过程，而政府权力配置背后深层次的权力结构，就是行政审批权。让权力部门下放行政审批权，无异于用刀子割自己身上的肉，实施起来，难免遇到一些阻力与困难。
最大的阻力来自人们思想观念的狭隘。对于“部门和小团体利益应该无条件地服从国家利益和整体利益”，各级政府有关部门的官员说起来，无不头头是道，但往往都是说给别人的，具体到行政审批权改革过程中，许多人则往往从本部门和小团体的利益出发，希望其他部门而不是自己下放审批权。
新一届政府放权改革的决心很大，使得相关部门难以公开抵制和拖延，但想方设法在放权改革中大搞“灵活应对”，使部门利益“损失”最小化，极有可能成为有些部门的优先选择。
手法之一是“明修栈道暗度陈仓”。公开宣称按中央要求，下放了多种行政审批权，暗地里依旧我行我素，巧立名目对审批权加以保留和变通，甚至变相设立行政审批，如把审批制改为备案制、核准制等，让审批权。
手法之二是“抓大放小、避重就轻”。把一些项目审批、投资审批、资质审批等关键审批权牢牢抓在手里，把含金量比较大的审批项目、可以带来重大寻租空间和寻租机会的项目，通过隐藏、移花接木的方式保留下来，把一些不太重要、不太关键的审批权统统下放，或者积极主动地把一些在社会发展过程中已经失效的审判项目上报明文取消。
手法之三是“移花接木、借尸还魂”。把审批权转移给一些官办协会手中，让没有独立性的官办协会发挥“二政府”作用，但审批权还是“遥控”在政府手上。不难预测，随着放权改革的深入，与政府机构存在依附关系，甚至与主管部门是一套人马、两个牌子的社团组织将大批“春风吹又生”。$nextpage$
来自政治社会发展现实的制约
目前中国在政治社会发展方面存在的一些不足，在客观上给行政审批制度改革形成一定困难和制约。
其一，来自与行政审批权下放改革相适应的法规制度需要修订和完善。按照建设法制国家这一目标要求，行政审批制度改革必须在法制框架内展开。建立健全对行政审批进行规范的法律法规体系，是顺利推进行政审批权改革的关键环节之一。尽管目前中国已有一系列法律、法规和部门规章对行政审批进行了规定，但许多此类规定带有明显的旧体制痕迹，与经济社会发展和时代要求格格不入。
其二，社会中介组织有待发展和健全。按照中央关于一部分行政审批权向社会下放的总要求和总思路，原来由行政机关行使的一部分行政审批事项必然转移到社会中介组织身上，但是由于其自身发育及其管理方面存在缺陷，社会中介组织不能很好地承接行政机关转来的审批事项。
其三，中国地区之间存在的巨大差异增大放权难度。中国东中西部不同地区之间、各省(区、市)之间经济社会发展不平衡，差异巨大。这种客观实际导致带来两种后果：一是在不同地区，具有行政审批权的地方有关部门及其工作人员对同一审批事项理解不一样、把握不一样，对同一审批事项的审批条件、审批标准也不统一，导致审批过程中自由裁量权和随意性较大;二是不少地方以这种发展不平衡为理由，区别化对待行政审批放权改革，对中央部门要求取消、上级部门已取消的一些行政审批事项，以地区差异、地方实际等借口想方设法保留，造成中央与地方在行政审批权改革方面步调不一致、政策不统一。
在操作层面，如何强化对下放行政审批事项的监督管理，做到“放而不乱”，需要智慧与决断。在行政审批权改革过程中，如果相关部门没有制定相关细则和标准，具体操作要求不明晰，在对地方落实行政审批方面监管不力，有可能使一些地方部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能;或导致同一审批事项在不同系统间下放不同步，不同部门间技术衔接薄弱，存在监管空白地带;或出现有监管职责的部门间协调不一致，相互推诿扯皮，逃避责任的情况。
推进行政审批放权改革的
基本思路
一是加强组织领导，推进政务公开。各级党政部门及其领导，特别是具有行政审批权的部门及其领导，应树立大局意识，加强对行政审批权改革的组织领导，坚决贯彻落实中央关于推进行政审批权改革的各项部署和要求。
地方各级政府有关部门应向社会、申请人公布行政审批项目的依据、审批程序、审批时限、投诉方式等内容，将审批项目的审批条件、办事流程、责任处(科)室、收费依据及标准等，在主要新闻媒体和网上公布。应充分运用现代科技手段，加快推进电子政务和网上行政审批工作，建立统一、规范的行政审批网络，推动行政审批公开透明，规范审批流程、提高审批效率。
健全对行政审批的监督制约机制，将行政审批关进“制度的笼子”。一方面，要加强行政审批业务部门的内部监督制衡，明确审批责任和责任人，明确审批原则和内容，严格审批程序，建立过错认定和追究制度，最大限度减少审批人的自由裁量权和审批随意性。另一方面，要充分发挥监察、审计等政府专门机关以及人大、政协、司法机关和新闻媒体、群众的监督作用，形成监督合力。尤其是纪检监察部门，要将依法审批、执行审批责任制的情况列为行政监察工作的重要内容，对不按规定条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及由于只审批不监督或者监督不力造成严重后果的，要追究相关人员的责任。
二是依法推进，处理好放与管的关系。应对相关法律、法规进行清理和完善，在此基础上，对行政审批项目采取以下几种处理方式：对有法律、法规、规章依据，设定合理的审批项目，予以保留;对无法律、法规依据，未按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定等行政审批事项，一律取消;对有法律、法规、规章依据，但与当前经济社会发展不相适应的行政审批项目，作相应修改;对行政审批特征不明显，但一时又难以取消的，不列入审批范围，通过改变管理方式进行处理。
各级政府应认真管好属于维护公众利益、不具备自由竞争条件的事务，当好裁判员、服务员，把监管重点放到人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成大的危害的领域上来。如，环境保护、建筑质量、消防等这些关系到国家安全、人民生命财产安全、身心健康，需准入条件的事项和行为，要切实加强。
要强化中央有关部门和地方政府对行政审批权的监管责任。按照权责一致的要求，进一步明确各级政府部门在行政审批权下放后续监管中的责任。中央有关部门应制定与审批权下发相衔接的配套措施和办法，加强对地方审批业务的指导和监管。对委托下放的行政审批事项，采取有力监管措施，防止出现推诿扯皮现象和管理真空地带。地方政府部门要针对下放的行政审批权，建立相关制度规定，健全科学审批机制，规范审批程序，对审批对象实施有效监管。
应强化对下放行政审批事项的廉政风险防控。各级政府有关部门应加强对行政审批权下放后的廉政风险防控，把下放的审批权作为监控重点，组织审批人员查找廉政风险点、进行风险评估、确定风险等级、制定防控措施，努力化解审批权下放带来的廉政风险。针对不同领域审批工作的特点，加强对审批人员的监管风险和廉政风险教育，提高审批人员的责任意识和廉政意识。定期地有针对性地对审批人员进行法规政策指导和业务培训，使审批人员全面掌握相关审批政策，正确行使审批权。
三是加大行政审批权下放后续监管信息共享力度。中央与地方各省(区、市)之间，地方各省(区、市)之间应完善信息共享机制，及时沟通审批信息，同步更新审批数据，避免因信息不畅带来监管真空。对那些下放不同步、不彻底的审批权限，更要加强信息共享，建立健全监管协调联动机制。
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