■韩强/文
(北京联合大学海外中国学研究中心主任)
行政审批是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它是国家对社会经济事务进行干预、调控和管理的有效手段，在加强行政管理、维护公共安全、稳定社会秩序、保护公民、法人和其他组织合法权益等方面发挥着不可或缺的作用。
行政审批与行政许可非常相近，中国2004年7月1日开始实施的第一部《行政许可法》也是关于行政审批的基本法律。虽然每个国家政府都会运用行政审批进行社会管理，但是国家政治体制和所处发展阶段不同，运用这一手段的范围、力度、频率也会有较大的差异。
一般来说，权力比较集中、经济欠发达国家运用较多，而权力相对分散、市场经济比较成熟的国家运用较少。由于总体上中国还处在从计划经济向市场经济过渡的时期，因此行政审批如何更好地满足市场经济的要求和人民群众的期待正在成为行政审批制度改革的突出问题，这一困境也决定着当前是行政审批制度引发争议最多的时期，我们要用历史的眼光和审慎的态度对待这一问题。
行政审批的三个来源
虽然中国的行政审批制度在建国初就已逐步建立起来，但是，就制度渊源来说，是早在封建社会之中和革命战争年代就已孕育成型的，可以说，行政审批制在新中国的出现有这样三个基本来源。
第一个来源是在历史上中国形成了行政审批的传统。早在大禹时期，就有“春三月，山林不登斧;夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”的说法，开启了行政审批的先河。之后，随着中国封建制度的逐步完善，统治阶级逐渐通过设立各种层级的行政机构和吏、户、礼、兵、刑、工等部门对社会事务进行完善的管理，而管理的基本手段就是行政命令、行政审批，这种自上而下的对社会一切事务的行政管理成为我们封建专制制度的重要特征，也作为一种传统政治文化而积淀和延续下来，这成为中国行政审批制度的重要历史和文化来源。
第二个来源是民主革命时期军事管理制度的成功实践。战争年代为了把有限的资源集中起来，发挥最大的效益，人们往往采用供给制，如列宁时期的战时共产主义政策即属此例。供给制的基本运作模式就是申请——批准制，即资源的需要方向资源的提供方提出申请，在得到批准后即取得相应资源，有审批权的一方往往是上一级的机关或领导。这种模式便于集中力量形成局部资源优势，以争取胜利，因此为中共所广泛采纳，并在民主革命中发挥了重大作用。在夺取全国胜利后，由于一度也面临同样的困境，因此，行政审批制便被沿用过来，并日趋完善。
第三个来源是建国初期经济形势逼迫所致。经过长期战争破坏和国民党的残酷统治，建国初期国民经济处在崩溃边缘，百废待举、经济短缺的实际迫使中共必须通过行政命令、行政审批来配置资源，否则就难以实现社会的有序和稳定。再加上当时是在中国这样一个落后的农业大国夺取政权、建设社会主义的，还缺乏国家管理经验，只能采取自己所熟知的行政命令、行政审批方式来管理社会。而且实践证明，在当时的历史情况下，实行严格的行政命令、行政审批制，有利于集中资源、保证重点，为国民经济的迅速恢复发展创造了良好条件。
正是由于以上基本背景，行政审批制度在新中国得到了采用，并在计划经济体制下得到了迅速发展。
行政审批发展的四个阶段
建国以来中国行政审批的发展大致经历了这样几个阶段：
第一个阶段，制度形成时期(1949—1978年)。在这一时期，行政审批主要是作为资源配置和政府全面控制社会生活的一种手段而出现的，当然也是与行政命令共同使用的。当时，由于高度集中的行政管理体制和计划经济体制逐步建立，政府垄断了所有社会资源，企业从事生产经营所需要的资源都只能依赖政府配置和提供，因此，政府大多通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制，具有计划经济的典型特征，比较而言，可以运用行政审批的领域、部门和事务还比较有限，行政审批更多的是一种经济社会管理的辅助手段。但是，随着行政审批的不断运用和社会生活领域的扩大，其审批范围也逐步扩大到社会经济生活的各个方面，行政审批成为每一个公民日常生活中都无法回避的问题。$nextpage$
第二个阶段，制度发展与初步改革时期(1978—1992年)。由于改革开放使社会经济生活空前丰富，领域急剧扩大，人们的经济需求更加多样，行政命令和行政指导的社会管制方式越来越不适应社会发展的需要，行政审批制度的优势逐渐显现，大量经济领域的行政审批活动需要极大地完善行政审批制度，使行政审批出现了急速扩张。但在这个过程中成长起来的各个经济主体也出现了因为需要发挥主动性而要求减少行政干预的强烈需求，从而要求进一步减政放权，减少行政审批，这成为当时行政改革的主线，因此，行政审批改革作为行政改革的一部分开始提上议事日程。当然，当时中国面临的主要任务是经济体制改革，而行政审批制度的改革和发展只能处在随机而动的层次，还难以有明确的指导思想、整体的规划和统一的部署。
第三个阶段，制度成熟与深化改革时期(1992—1997年)。随着中共十四大提出发展社会主义市场经济，市场经济的方向得以确立，经济发展的活力也进一步显现。与之相适应，为加强经济管理而构建的行政审批制度体系已经建立起来并且日益成熟，行政审批的领域逐渐增多，政府在个体和企业营业、药品管理、食品卫生管理、娱乐场所管理、注册会计师开业管理、出租车运营管理、出入境管理、电视剧制作和有线电视管理、危险物品管理、机动车管理、自然资源管理和生态保护、土地和房屋管理等几十个领域相继建立了许可证制度。据统计，截止1992年底，列入发证目录的生产许可证的产品就有487种，涉及企业45000家，共发放了6万张生产许可证。但是，随之而来的是完善行政审批制度体系与市场经济减少行政审批要求之间的矛盾日益突出，致使深化行政审批制度改革的呼声也更加强烈。这一阶段的行政审批制度改革重点仍在经济领域，向企业放权成为其主要特色。
第四个阶段，全面深化改革时期(1997年至今)。中共十五大提出要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，建立现代企业制度，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。相应地也提出了要根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业的任务。这就给行政审批制度改革提出了迫切要求，由此使行政审批制度改革进入了全面深化改革阶段，其主要特点是行政审批制度在继续改革、强化服务的基础上，开始向社会各领域全面放权。
与此同时，实践探索也取得了明显进展，比如深圳市政府1997年根据发展社会主义市场经济的要求对审批事项进行了调研和清理，1998年初正式发布了制度改革的规定，将审批项目减少42.4%，对其他城市开展行政审批制度改革起到了示范作用。随后全国20多个地方政府对行政审批制度也纷纷开始改革，大幅度精简了审批事项。在全国探索的基础上，为了进一步推进改革，2001年9月，国务院成立了李岚清同志为组长的国务院行政审批改革领导小组，10月18日出台了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，10月24日国务院召开了电视电话会议，对在全国范围内推行行政审批改革工作做了统一部署。根据党中央、国务院的部署和要求，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出;凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。据此，国务院先后公布了六批精减、下放的审批事项。这些都极大地促进了改革在全国的开展，2004年7月1日中国第一部《行政许可法》正式实施，标志着中国政审批制度改革取得重大进展，政府的行政审批权实施将走上法制化轨道，也标志着中国政府行政管理方式实现了重大转变。
但是，行政审批制度改革是一个长期的过程，虽几经改革，行政审批事项有了数量上的明显减少，行政审批制度更加规范，改革也取得了明显成效，但是，行政审批事项过多、程序过于复杂、审批中的权力寻租现象不断出现的局面仍没有根本改观，给社会经济活动和人民生活带来了不便，人民群众要求改革行政审批制度的呼声非常强烈，应该说，进一步按照以人为本和市场经济的要求改革行政审批制度仍是一个艰巨的任务。
行政审批的未来发展方向
总体来说，中国行政审批的制度设计和权力运行要朝着法治化、有限化、服务化、廉洁化的方向发展，这一方向虽任重道远但也初露端倪。
第一，法治化。即行政审批必须依法审批，规范运行。一方面要加强审批法律法规建设，以《行政许可法》为根据，进一步完善实施的细则和程序;另一方面要严格执法，进一步规范审批事项，改革审批方式，规范审批行为，提高行政效率，真正做到依法审批。
第二，有限化。即由全面审批向有限审批转变。行政审批有利于资源调节和社会管理，避免市场主体的逐利性对公共利益可能造成的损害，但是运用过多过滥也会危及市场主体的经济权利，窒息经济活力，损害政府形象，因此行政审批的适用范围必须有限化、最小化，必须把逐步减少行政审批事项作为行政审批制度改革的一个根本追求。
第三，服务化。政府的职能是服务，行政审批也必须以服务为原则。行政审批改革要进一步确立服务理念，改进服务作风;要提高服务的水平，包括大力推行行政审批电子化、信息化、公开化，努力为社会公众提供便捷、及时、周到的服务。
第四，廉洁化。要避免使行政审批成为权力寻租的温床，为此必须建立和完善审批监督机制，明确规定审批人员的审批责任和审批义务，各级政府应制定审批的约束和监督措施，建立完善行政审批责任及其追究制度，加强对审批后实施情况的监管，严肃查处违规违纪行为。
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