■毛寿龙/文
(中国人民大学公共管理学院教授)
美国对经济的管制大约自19世纪末开始，先是在铁路领域，后来逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构依照国会制定的法律建立，对各方面的经济活动，尤其是州际经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。期间美国政府也曾经做过努力，精简拥有行政审批权的机构，但总的趋势是机构越来越多，行政审批权的范围也越来越大。
到70年代时，美国政府对于公民个人行为的管制、企业经济活动的管制以及政府内部事务的管制，达到了高峰。许多学者和政治家都认为，过多的管制，束缚了公民和企业的自由和企业家精神;过多的管制，往往牺牲了社会利益，保护了垄断者的利益，保护了特殊集团的利益;过多的管制，不符合法治精神;过多的管制，束缚了美国经济的活力。
在放松管制理论和政策思想的影响下，自70年代末开始，美国政府开始了大规模的放松管制的改革。行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化，在许多管制领域引入了市场机制。这一改革也有一些消极的效应，但总的来说，其效果非常显著。有人估计，美国完全取消了航空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制，大量取消了铁路和电信的管制，加上有线电视、经纪业等领域的改革，放松管制改革的收益每年估计在358亿到462亿美元之间，而未实现的收益也有200多亿美元。90年代美国经济持续高速增长，这有许多原因，放松管制、改革行政审批制度，可以说是其中非常重要的因素。
美国的经验表明，过多的政府管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。不过这并不能说明，政府管制越少越好，最好完全不管。它只能是说，适当的政府管制，简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益，甚至是公共利益来谋取私利等。
与中国相比，美国的政府管制和行政审批制度有若干特色：美国的政府管制和行政审批制度的经济背景是市场经济，它是在市场经济中发展起来的，也是在完善市场经济的过程中进行改革的。中国的政府管制和行政审批制度是在计划经济时代发展起来的，许多行政审批项目带有浓厚的计划经济色彩，比如项目审批制度、物价审批制度等。这些具有计划经济色彩的审批制度不利于市场经济的发展，需要逐步取消。
美国的政府管制和行政审批制度具有严格的法律基础。美国是一个具有悠久法治传统的国家。政府严格执行依法行政，没有法律依据，任何行政管制和审批行为都是无效的。与此相比，中国法治建设可以说才刚刚起步，许多行政审批制度都开始有法律依据，但还有一些行政审批制度都没有法律依据，是行政部门自己设置的。这是人治行政的做法。
美国的政府管制和行政审批制度需要接受严格的司法审查。与中国相比，美国有关政府管制和行政审批的法律比较完善，对于什么需要审批、审批的期限等都有详细的规定，但中国许多现行法律大多没有规定，或者规定不够详细。这使得法院对行政审批活动进行司法监督缺少法律依据。更为严重的是，中国现行行政诉讼法规定，人民法院只能受理不服具体行政行为提起诉讼的案件，在审理案件中，只能审查具体行政行为的合法性，但不能审查抽象行政行为的合法性。这使得人民法院更加难以监督政府的行政审批活动。
行政审批制度的重要内容是行政许可。美国行政许可证的发放具有严格的程序，明确的要求。但即便如此，在实践上也引起了很多问题，比如执照发放很容易保护垄断利益，许可证颁发很容易引起腐败问题。在这些方面，政府在19世纪末经历了极其惨痛的教训，那时许多政客为了赢得选票，把许可证出卖给一些企业以筹集资金用于竞选，企业则为了取得行政许可权而给许多政客捐钱，权钱交易泛滥。美国各个方面花了很大的力气，进行各方面的制度改革，才控制了政治权力腐败的问题。在这方面，中国近来也发生了类似的情况。进出口许可、外汇额度、尤其是土地使用等方面发生的许多腐败问题都与许可制度相关。为了减少腐败，美国引入市场竞争机制进行制度改革的做法值得借鉴。
美国面临的许多问题与中国是一样的，比如环境、消防和建筑物抗震等方面的行政审批，都是一样的，其差别只是细节方面的。但有许多问题，由于国情不同，行政审批制度也相应不同。比如，美国历史上比较注重公民拥有枪支的权利，美国对枪支的管制就比较宽松，只要公民没有犯罪前科就可以申请拥有枪支，但中国对枪支有严格的管制制度，一般公民都不可以拥有枪支。美国人口稀少，公民生育不需要申请出生指标，但中国公民必须申请。中国人均国土资源非常稀缺，土地属于国家所有，国土资源使用需要实行严格的行政审批制度，但美国的土地是私人拥有的，土地资源的使用就没有非常严格的行政审批制度。这些差异没有好坏之分，因为其差异只是因为中美两国所面临的问题严重性程度有差异，因此要解决问题对行政审批制度的依赖程度也有差异。
从改革方式角度来看，美国的行政审批制度改革走的往往是渐进的道路，没有统一的改革步骤，也没有统一的要求。因此，美国行政审批制度改革往往没有什么轰动性的成效，但其消极效应也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果也比较容易巩固。与此相比，中国的行政审批制度改革往往有激进改革的特色，中央有统一的改革要求和步骤，各级地方政府都有统一的改革时间表，是运动式的改革。运动式的改革表面上改革成就很辉煌，但改革的消极效应往往也很大，而积极效应往往得不到充分发挥，改革很容易走回头路，风头一过，各种行政审批制度又不得不重新恢复，甚至越来越多。
(来源：中国经济时报 )
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