新政府，新气象。在新一届政府刚刚“开张”的月余时间里，新一轮社会保障改革就提到了案头。据悉，经过两个多月的准备，包括力资源和社会保障部在内的几个相关部委目前正在紧锣密鼓，或是调研、或是论证，新一轮社会保障改革拉开序幕。这说明，新政府雷厉风行，把民生工程作为“民心工程”和“德政工程”，把落实总书记去年11月15日的讲话精神作为立党为公和执政为民的现代版“为人民服务”的具体体现。习近平总书记在“十八大”一中全会结束后中央政治局常委与中外记者见面会上发表的讲话中指出：“我们的人民热爱生活，期盼有……更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。
改革开放至今已有35个年头。但社会保障制度的启动与建立大约是在上个世纪90年代初的时候，至今只有20多年的时间。经过20多年的努力，中国社会保障制度无疑取得了举世瞩目的伟大成就，与经济建设和其他社会建设一样，她吸引了全世界的眼球，无论是在境外的国际研讨会中，还是在外国友人访华的议程当中，不管是政治家，还是其他各界人士，希望了解中国社会保障制度的愿望和要求已经不是很新鲜的事情了，且越来越多。这是因为，与经济建设和其他社会建设一样，中国社会保障制度在他们眼里同样也是一个非常有吸引力的迷：在一个经济发展水平刚刚进入“上中等”收入阶段的发展中国家，在一个农村人口众多、仅流动人口就超过2亿多的二元结构社会里，在一个10年前很多地方还存在着“下岗职工再就业中心”的条件下，中国很快就建立起一个覆盖全民(在制度上)的现代社会保障制度，这简直就是一个奇迹!
但是，毋庸讳言，与已有一百多年历史的不断完善的发达国家社会保障制度相比，中国社会保障存在很多问题：制度不尽完美，人民不尽满意。
因此，新一轮改革，不应是某个小制度单兵突进的单项改革(有舆论说是投资体制改革，还有人说是事业单位改革)，而应是一个一揽子改革;不应是小打小闹的局部改革，而应是一个全国范围的制度性改革;不应是类似五年半前事业单位的“试点改革”，而应是正面推进的正式改革;它解决的不仅是当前的问题，也包括长期的制度问题。归纳起来，如下几个方面应是新一轮社会保障改革的难点和重点。
一些体制问题需要进一步理顺
所谓体制问题，是指保障制度的一些管理制度问题，在这些方面还存在一些不尽人意之处。这些管理体制可以大致分为如下一些方面：保险制度与福利制度之间的协调问题，缴费型制度和非缴费型制度之间的配合问题，医疗保险与医药卫生的关系问题，新农合与其他两个医疗保险制度的管理隶属问题，养老保险制度的第一支柱和第二第三支柱的关系比例配合及其税收政策问题，社会保险缴费的双重征缴问题，中央和地方的事权财权关系问题(分灶吃饭的财政体制与社会保障)，社会保险基金的投资管理体制问题，等等。
可以看出，上述这些体制问题所涉及的，不是横向的部际协调问题，就是纵向的央地(中央和地方)博弈问题，既涉及到大部制改革的范畴，也涉及到财税体制改革的领域。面对这些利益博弈，有些体制问题由来已久，甚至十几年以上，他们从未解决过。这些横向的和纵向的问题，有一些是“不差钱”的经济和利益问题，更多地还是“下决心”的政治决定问题，实际上，是打破已经和正在固化的利益格局的得罪人的“碰硬”问题，需要壮士断腕的气概和破釜沉舟的勇气。
一些机制问题需要进一步完善
目前中国社保制度的几个主要机制是缺位的，下一轮改革中应引起决策层的高度重视，应采取积极措施，该出手时就出手，不应把问题推向未来和后代。
第一是激励机制缺位。具体表现是参保的激励性设计不足，大锅饭因素有余，这是一个十分突出的问题，10年前建立的制度如此，近几年来建立的制度更是如此。眼下这个问题虽然已经十分严峻，但还未威胁到制度的财务可持续性，但在未来十几年和几十年里，这个问题必将威胁到制度的财务可持续性。激励机制缺位的突出表现是参保人的参保积极性不高(导致城镇灵活就业人员和农民工的覆盖面太小)，参保之后的缴费积极性不高(断保和退保比例较高)，缴费档次太低(新农保的参保人85%缴纳的是最低档即每年100元，鲜有缴纳500元或400元的)，可以说，社保制度的道德风险比比皆是，制度流程中各环节的跑冒滴漏处处可见，进而导致逆向选择无处不在，制度日益蜕化为“公地悲剧”，大锅饭因素占主导地位，潜伏着巨大的财务风险。
第二是正常待遇调整机制缺位。虽然2005年颁布的38号文在社会统筹基金上对未来待遇水平和缴费年限之间的关系做了规定(每多缴费一年多增加未来当地社会平均工资的一个百分点)，但是，这个待遇调整机制是远水不解近渴，它解决的是首年计划的待遇基准，而不是每年待遇与经济发展水平挂钩的调整机制。这个问题已经提出多年，甚至《社会保险法》也提了出来，但一直没有解决，连续9年人为上调10%是一个不得已而为之的临时举措，这个“临时”，一干就是9年。这个问题不解决，既不利于调动参保积极性，又不利于维护制度的财务可持续性，同时，还破坏了制度的调整机制。$nextpage$
第三是不同制度之间的衔接机制缺位。这主要体现在如下几个方面，一是医疗和养老的三个保险制度之间的衔接问题，二是城乡制度之间两个制度的衔接问题，三是公共部门和私人部门的之间的衔接问题(由于地方保护，“视同缴费”在实际操作中受到抵制)。这些制度之间的转换机制如果迟迟不到位，将不利于新型城镇化的快速发展，不利于全国劳动力市场的形成。
一些单项改革需要进一步突破
还有一些管理上的体制问题已经严重影响社会保障制度运行的质量，影响制度的长期财务可持续性，影响制度改革的正常进程，影响参保人的满意度，不利于政府的公正形象，不利于服务型政府的转变，不利于社保制度的公信力，不利于社保制度下一步改革和绩效评价。比如，事业单位改革的“双轨制”受到广泛诟病，从2008年2月提出至今没有实质性进展，被认为是社会不公平，此项改革早在20年，全国就有三分之二的事业单位人员参加了“半拉子”改革，此次五年改革停滞不前再次形成社会笑柄。再比如，统筹层次低下是一个顽疾，20多年来没有明显改善，由此带来一系列制度缺陷，不仅严重影响制度的正常发挥，还带来社会不公平，重要的是，地方隐性债务、基金投资体制改革等一系列改革受阻于此。而造成统筹层次低下的财政分灶吃饭与社保事权财权不清晰等问题需要下大气力和决心予以解决。
可以说，上述两个单项改革多年来没有突破，既有制度改革上的技术问题，还有财政上的经济能力问题，最重要的还是个政治决心问题，应该在下一轮改革中摆在首要地位;否则，如果蜻蜓点水，贻误战机，击鼓传花，未来的改革成本将更高，难度将更大，那时，子孙后代承受的压力将更加难以承受。
一些结构问题需要进一步调整
中国的养老保险和医疗保险的基本制度都是统账结合制，由此都存在个人账户的功能实现和账户资金都管理问题，在这方面，十几年的实践证明，账户的引入不是很成功的，存在的问题很多，福利损失较大，尤其是绝大部分养老保险的个人账户是空帐，做实账户试点12年的历程目前处于十分尴尬的境地，甚至处于流产状态，既不利于制度运转，也不利于参保人积极性调动，还为未来造成了巨大的财务隐患。统账结合的制度结构毫无疑问需要重新审视，空帐的局面需要高度关注，做实还是做空需要一个了断，不能再这样拖下去了，否则，即使再过12年，这个制度将还是处于“试点”(实验)的状态，那么，制度长期不能定性、定型、定量，势必影响国民士气。
社保基金投资管理的地区割据问题也属于结构性问题，需要尽快解决，实现统一管理，不同保险项目尽快实现《社会保险法》规定的统筹层次。社保制度还有一些重大参数不尽合理，需要做出重大和及时的调整，这些参数扭曲导致出现结构性问题。例如，各地区之间的赡养率差距很大，人口流动导致财务支付能力存在巨大差距，进而导致各级财政不堪重负，财政补贴逐年增加，所以这些，都是结构性问题，需要调整不同的参数。在下一轮改革中，这些结构性问题是不能回避的，甚至可以说，何去何从，我们已走到十字路口，到了抉择的时候了。
一些标准问题需要进一步明确
当前，五项社会保险支出占GDP达3.5%(2011年，下同)，养老保险支出占GDP的2.5%，五项保险累计基金规模占GDP比重为5.6%;这个水平虽然不高，但个别项目已经高于个别中等发达国家水平(例如，韩国养老保险支出占GDP比重仅为1.7%;大部分西欧和南欧国家的五险基金累计规模都小于中国)。一般来说，社会保障制度的建设和发展到了这个程度和水平，应该设定一些合意标准或制度目标了，以此作为各级政府和中央政府的考核标准。否则，大部分地方政府将逐高趋高，攀比的结果是越来越高，但有些指标显然不是越高越好，高过了头，甚至出现了倒挂，就不利于劳动力供给，那时将出现劳动力市场扭曲，进而影响市场效率和社保基金的支付能力，尤其在欧债危机十分严峻的今天，制定一些标准和参照已显得十分紧迫，而以往制定的标准和参照，不是过于模糊，就是还没有官方化，或已经过时。
甚至，即使对财务可持续性具有象征意义的载体——社保基金的规模也应该有个理性规模，它与外出储备一样，也不是规模越大越好，即使在投资效率很高的条件下，一味追求累计基金规模也是不理性的，况且中国投资体制十分落后。没有一个既适合本国国情、又符合国际惯例的一整套标准，没有一个合意和理性的参照(比如，待遇水平，基金规模等等)，他们都可能出于“疯涨”的状态，长期看是贻害国民和国家的。新一轮改革到了制定一些标准和参照的时候了。
一些理念问题需要进一步建立
多年来，我们之所以没有大张旗鼓地宣传制度的各种指标和参照，之所以至今还有一个完整的官方隐性债务测算作为改革的依据，之所以没有一个一揽子的顶层设计，除了在改革之初没有来得及并且实行“摸石头过河”的策略以外，其中一个重要原因是我们没有一个追求的理念，没有一个追求的模式。
“摸石头过河”是指在改革之初对外部世界知之甚少的情况下实行改革开放的一个策略，当时，地方政府的首创精神引领潮流，促进制度改革;社会保障制度改革到今天，应将摸石头过河和制订一揽子顶层设计结合起来，二者不可偏废。在制度设计细节和环节上，全国应实行一个制度、一个政策，全国一盘棋，这就是一揽子的顶层设计;在具体实现目标的路径选择上，各地可根据省情和市情略有差异。
理念和模式是制定一揽子顶层设计的关键，否则，顶层设计必将受到利益集团的左右或决策者个人偏好的影响，而理念和模式最终应体现的是民族的选择，国家的意志，未来福祉的走势。比如，在社会保障的理念上存在着侧重市场和侧重国家的两种理念，在模式上存在欧洲和美国的两种模式。那么，哪一种理念和哪一个模式在未来几十年内更加偏向适合中国的国情，这是需要事先提前决定下来的，否则，各个小制度和子制度、各种标准和参照就无从下手，那时，位高权重者(集团)就有可能施加影响，从而导致改革走回头路。
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