中国公众对信访暴力的批评越来越尖锐，也越来越难以容忍那些严重挑战文明底线和法治底线的人权危害。“信访变成了一个不是终审法院的终审法院，成了解决纠纷矛盾，化解处理问题的最后渠道，但这个渠道又不是法治化的，是行政的、人治的方式，不符合法治社会的要求。”中国政法大学副校长马怀德曾如是说。现在看来，2013年的信访制度改革正直指问题核心——即如何将社会矛盾的解决，完全纳入法制化轨道。而这一变化也将深刻影响行政权力系统的思路和做法。
截访和上访一样变得有风险
发生在2012年底的一起引起轩然大波的“乌龙新闻”，最近尘埃落定：当时有媒体报道，北京朝阳法院判决河南长葛市10名截访人员非法拘禁罪成立，主犯被判一年半，其余9人分别被判处几个月不等的有期徒刑。媒体转载时，多在标题上使用了“截访人员首次被判刑”的描述，使这一案件及判决显得别具深意。但是，这则新闻上网当天就被朝阳法院辟谣，不少评论者表示失望。今年5月12日，《新京报》证实，该案已经由北京二中院做出终审判决，7人因非法拘禁来京上访人员被判处2年至1年不等的有期徒刑，10名被非法拘禁的上访人员则分别获得1300余元至2400余元不等的赔偿。
其实，该案涉及的犯罪行为以及罪犯获刑年限，在众多罪案新闻中一点都不出挑，舆论之所以高度关注该案，以致媒体为抢先而发生错报，主要原因是案件内容与“上访”和“截访”有关。
长葛截访人员的某些过激甚至犯罪行为，显然并非孤例。这种对抗不仅在北京上演，在许多省会城市同样普遍，一些特殊节庆时间和所谓“维稳关键时期”，冲突有时还相当激烈，甚至导致与此案相似的非法拘禁、殴打乃至更严重的犯罪行为屡禁不止。国内媒体虽迫于地方宣传部门的压力，对此类事件公开不多，但以内参等形式反映的情况也已不容乐观。
另一个方面的情况，同样被有意地“低调处理”着。该案所谓“首例”“首次”的标签，其实并不准确——北京法院此前已有判决外地截访人员非法拘禁罪的案例。2012年6月，北京市昌平区法院即判决了一起参与截访的经营者团伙，9名涉案人员被以非法经营罪和非法拘禁罪追究刑事责任。据北京市检方提供的资料，自2010年至2012年底，大兴区检察院也办理了至少6起因非法限制上访人员而引发的非法拘禁案件，涉及犯罪嫌疑人至少13人。
由此可见，由信访和截访引发的社会危机甚至暴力冲突，正在逐渐增压，不找到合适的“减压阀”，信访制度——这一以维护社会稳定为宗旨的化解矛盾机制——本身也将变得非常危险，甚至沦为破坏公民基本权利和制造犯罪的工具。这显然是“法治中国”所不能允许的。
给基层松绑试图化解矛盾
2013年，中国信访制度正在发生重大变化。
1月7日，全国政法工作会议召开，确定2013年工作重点之一是改革涉法涉诉信访工作，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内解决。根据公开报道，甘肃、湖南、云南等多个省市均已启动改革，中央政法委再部署之后，已有近半省份参与试点。
涉诉涉法信访改革的核心内容，就是将涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。根据中国信访部门的统计，目前每年的信访总量中，涉法涉诉信访约占70%左右。信访群众普遍存在一种“信访不信法、信上不信下”的心理，这一方面与各级政法系统维护法律公平正义的水准和操守有关，另一方面，也与现实中普遍存在的，领导(特别是高级别领导)批示才能“解决问题”，通过信访可以推动诉讼程序的“引导”有关。由于这些现实环境的存在，信访与法律——这两个本该解决不同领域问题、共同维护社会公正稳定的制度——反而成为互相掣肘的一对矛盾：群众不信法律，到处找青天、告御状，从信访渠道拿到一纸“批示”，于是压迫政法部门，甚至影响诉讼程序;而政法部门自己也搞不清到底是对公正的追求推动了问题解决，还是迫于批示的压力而扭曲了法律的准绳。这对亟待建立真正法治环境的中国而言，长远来说弊大于利。
同样是在2013年5月，另一则新闻也相当引人关注：媒体报道，国家信访局对各地上访排名已暂停数月。
这个消息在“执行数月”之后，才得以爆出，大概是因为爆料的信访系统官员们，一直还在忐忑地观察和解读。据他们确认，自今年3月起，就没有再收到国家信访局关于各省(市、区)“非正常上访”人次数的排名表了;但是，这一排名是否永久取消，不再与各地政绩挂钩，似乎并没有正式说法。上行下效，很快有些地方政府也放松了对下级行政机关进行信访考核与排名的力度。这令各级信访干部和基层官员，都大大松了一口气。
信访排名，始于2005年5月1日，新修订的《信访条例》正式实施。在这之前两年，中国迎来了一轮信访洪峰，因而促使了2004年底《信访条例》的修订。该条例第七条规定：各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报;各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。
所谓“在一定范围内予以通报”，最终促成了“信访排名”，比如国家信访局每月对各省(市、区)“非正常上访”人次数进行排名。在县级及县级以下的基层政府，排名表的先后成为对党政干部政绩考核的指标之一。此后，这一指标又逐步异化为：各级党政领导成为信访责任人，其管辖的辖区内访民进京上访次数与党政领导的升迁直接挂钩。比如，湖南省永州市零陵区对乡镇政府信访考核实行“百分制”，其中“减少越级上访量”一项就占50分。在“特别防护期”，如发生“进京非正常个访”和“进京非正常个访且登记挂号”的，每人次分别扣4分、8分。此外，对于进京上访的，接到区信访局通知，相关单位24小时内没赶到北京，则扣5分，而这些都关系到镇政府工作的年终考核……
在升迁压力之下的党政官员们，对上访人员的处理态度也逐步偏离了信访制度设立的初衷。近几年来，上访户被恐吓被截访，被送进“学习班”和劳教所，遭遇殴打、非法拘禁甚至强奸等恶性事件屡有发生，都与对信访群众的“清零”思路有关。而基层政府投入大量人力、物力、财力，用于重点人员的安抚、控制、截送，耗费与日俱增。据媒体报道，近六七年来，湖南光花在“上访妈妈”唐慧身上的公共财政已达到上百万元。这令老百姓产生双重不满。
关于信访的争论仍未平息
无论是政法系统主动“揽包袱”，还是行政体系自上而下“减负担”，可以看出，信访制度改革的基本思路，都是将群众上访行为，回归为基本的寻求权利维护和问题解决的正常途径，不在采取简单的压制和清除思路;而在入手点上，首先着力改变过去过于功利化的制度安排，不再令信访行为成群众和官员产生利益冲突的导火索。
但是，这样的思路和做法能否够达成目标，真正解决日益突出的信访困局，现在仍未得解。
最近，合肥市委书记吴存荣提出一个不同寻常的提议：对于非正常上访、到省集体上访的数量，各个县区或实行每月排名调度，如果某个县区排名前两位，三位党政主要负责人就要找你“喝茶”。吴存荣甚至说，他有意“亲自去谈话”。
吴存荣解释他的建议，主要是针对基层干部和一线工作人员习惯于报喜不报忧，回避矛盾或者不作为，给群众带来利益损害甚至长期痛苦。他相信，实行排名可以督促官员深入一线了解情况。他甚至建议合肥的信访工作可以采取一把手负责制，分管领导接手后不允许别人再接触;如果相关负责人在信访工作中制造矛盾，或者工作失误引起群体性上访的，应该被追究相关责任……吴的建议，显然有意针对过去一些长期得不到解决的信访事件中存在权力插手的问题。然而，这种对权力干扰的排除，却只能依赖赋予一个更高、更绝对的“权力”或曰“责任人”才能够实现，这是最值得深思的问题。
吴的观点即使“不合潮流”，也代表体制内一些人士的思考，同样也是当下改革方案中，最被信访者忧虑的问题。由于权力运作缺乏透明和规则，“信访制度”作为一种纠错制度，正变得越来越像只具旁观角色的“软监督”。因此，上访者更倾向于“把事情搞大”，引起媒体、舆论和社会的关注，然后在更高层级权力的支持下，解除低层次权力的作为结果。而互联网的出现，引发了“信访不如信网”现象，以及“举报-人肉-查处”路径的大爆发，这正可以注解当前信访制度缺乏规范操作路径，纠错能力不足，以及随意性太大的问题。权力约束必须给予制度上的完整设计，仅在事态严重时依靠监督改善它，那即使不是羊入虎口，也只是扬汤止沸而已。
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