■党国英/文
(中国社会科学院农村发展研究所)
什么是“小产权房”?
符合官方用语的“小产权房”，大略是指两种情况。一是指在农村集体在自己的建设用地上盖的商品房。因为没有占用耕地，房子大体说来也符合政府规划。二是农村集体在“国家”的土地上盖的商品房。国家或地方政府为了顺利征地，往往给村集体留了一个小比例的“自留地”，允许集体开发，用于集体经济发展。有的村集体就在这个土地上搞了商品房。因为这种房子不是按国家的法定程序建设和销售的，便被称作“小产权房”。
还有一种复杂情况，就是所谓“城中村”。城市在扩张中把一些村庄包揽到了城市规划区。按照法律规定，这些“城中村”的土地就成了国有土地，但地方政府常常没有能力对这些土地很快加以建设和利用，而农民又把这种土地继续看做自己的宅基地，并在这些土地上自行建房出租，便使这些土地的景观与城市风貌极不协调，产生了中国特有的“城中村”景观。政府每次欲清理“城中村”，农民每次用各种办法应对;往往因为“法不责众”，政府方面不得不退让。于是，“城中村”的问题越来越严重，最麻烦的是珠三角等城市扩张快的地区。这种情况已经传染到了北方许多地区。前年我在郑州北部的一个县城，也看到了大片“握手楼”。“城中村”农民自行扩建的房子严格说来是违法建筑，因为没有获得政府规划认可和行政许可，但也有人笼统地称它们为“小产权房”。
为什么存在“小产权房”?
产权本来没有大小之分，只能有合法与不合法之分。所以，本质上说，“小产权房”就是违法房。但我们又不肯或没有好办法解决这个问题，这说明我们的法律有自身的缺陷。按我们现行法律，集体的土地转为(集体以外的)建设用地，必须通过国家征地这个环节，这就形成了土地一级市场的垄断。在城市土地二级市场上，我们规定土地要按照一定程序“招拍挂”(少量的国家公共工程用土地划拨的办法，某些工商业项目用协议出让的办法)，建设者不能私下协议拿地，这又形成了土地交易方式的单一渠道。凡是离开这两个路径建造的居住用房，就都成了“小产权房”。
如果我们对法律做一定的修改，“小产权房”问题就不存在了。我认为，应该在“公正、效率”的理念指导下，按照“放开产权、管住规划”的原则来修订法律。我的意思是，国家和地方的规划一定要硬，要细，要严格;规划本身应该是法律。在符合规划的前提下，任何(国家或集体)产权主体都可以自由交易建设用地，不一定要经过“招拍挂”的程序。土地使用权的最后获得者可以自主地按照规划和国家的技术标准对土地进行开发。由此形成的建筑产品，都应该是合法产品。按照这个思路改革土地制度，以后就没有“小产权房”问题了。
上面提及的办法符合“公正、效率”的要求。现行法规的根本特点是与民争利，特别在土地一级市场上伤害了农民的利益。注重土地要素的市场化，还可以提高土地资源的配置效率，这也是经济学的常识。我们国家土地资源浪费非常严重，城市用地无论是经济密度还是人口密度都很低，特别是东部城市的人口密度更低。按现行法律，保护18亿亩耕地的目标也难实现。深化土地改革该加快步伐了。
现有小产权房问题如何解决?
关于解决目前的“小产权房”的问题，我的几点看法是：
第一，对符合规划的“小产权房”，还是应该按一定程序将其合法化。该交的税费和罚款交了，该补偿的基础设施投入也可以适当补偿，然后就发给住户产权证。这个办法好像让已经购买了“小产权房”的人捞了好处，让买了商品房的人吃了亏。对这个，人们还是应该想开点，过渡时期就是这样，总有“法”与“理”之间的冲突。
第二，对于不符合规划的占地规模比较大的“小产权房”，如果其符合规划和建筑的技术标准、能与城市的总体规划相衔接，我看可以修改规划，然后按照第一种情形处理。
第三，对于城市居民在村庄已经购买的农民住宅，我看可以先“冷处理”，然后着手修订法律，有限度地开放农村剩余房屋市场。要形成城乡统一的居民点建设规划，有选择地放开农村剩余住房市场。对于拟扩大的农村居民点(村庄)，要运行城市居民购买农舍，或在政府规划的约束下，让他们与农民合作建房。对于拟收缩或迁移的村庄，不应允许城市居民购买农舍。有了新的法规以后，对“冷处理”的农舍交易，制定合适的处理办法。
第四，对于违法转移土地用途、乱占基本农田建造的房屋，如果占地面积不大，应将其拆除，还应适当处罚建设单位。
第五，最难办的是那些完全不符合规划要求、在技术设计规范上也不合格“城中村”问题。这是要拆的;现在不拆，以后也得拆。问题是怎么拆。我提出的原则是：管住规划，自主开发;政府监管，让利于民。就是说，由政府确定开发规划，但把开发权都交给当事居民，由他们享受开发利益，政府在开发过程中予以监管。我相信，在城市新区的竞争压力下，“城中村”的居民会接受政府的方案。办好这件事，要在“城中村”社区引入民主协商机制。当然，办这件事的前提是不要将公益性设施放到“城中村”去。这类设施的建设可以在城市新区去搞。
要想妥善解决“小产权房”问题，必须要有历史眼光和大局意识。在我们国家，城市化水平还不高，但已经出现“逆城市化”现象。这是“小产权房”问题出现的部分经济原因。对于“逆城市化”过程中出现的对远近郊区乡村地带的住房需求，我看要引导，不能简单地用堵的办法对待。所谓引导，就是规划管理。但规划管理是我们的软肋。这个问题解决不了，很多事情无从谈起。
解决小产权房问题还需要配套改革
笔者提出的以上意见操作起来并不难，为什么政府方面仍然一味强调小产权房的不合法性，同时对已有的庞大数量的小产权房作壁上观?
必须承认，政府方面的确有自己的难处。如果简单宣布大部分小产权房经缴纳罚款后就“合法化”，那极有可能土地全国形成新一轮利用农村建设用地建房热潮。全国约18万平方公里农村建设用地，如果都用来盖商品房，可以容纳30亿人没有问题。无疑，那会导致极大浪费。
最终解决小产权房问题需要三方面配套改革。
一是建立农业保护区制度。全国可划定约25亿亩的农业保护区，在保护区内不准发展任何非农产业，更不准发展商品房。农业保护区最终只能由专业农户居住，脱离农业的农村人口也应逐步离开农业保护区。这个制度要详细设计，这里不展开讨论。
二是扩大地方的土地规划权，但必须要求推动土地规划的民主化、法制化和科学化。中央政府主要监管农业保护区，保护区之外的其他土地(国家级专业公园除外)规划管理权交给地方，中央不再下达用地指标。中央可以对土地规划提供“上位法”约束与一般性指导。规划必须成为地方性法规，不能由行政首长任意改变。
三是要设法降低房价，并通过体制改革减轻地方政府对“土地财政”的依赖。全国房价不降低，地方政府或村庄干部就有热情搞住房建设。如果全国房价降下来，且有一个充分竞争的土地市场，就不会有房地产业的暴利。
有了上述配套改革，即使将大量小产权房合法化，也不至于出现不可收拾的局面。
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