汤安中/文
(山东师范大学教授)
负债，对于小农经济等同于破败，因为它是一种简单生产方式，本来就不产生“剩余”，所以，借债意味着无可奈何的衰落与悲哀。但是，对于现代经济则根本不同，它是一种以扩大再生产为特征的快速膨胀的生产，它需要敏锐的前瞻性眼光与胆识，为了抢占瞬间即逝的时机，仅靠本身的资本积累就会丧失大量机遇，它必须通过集聚社会资本办法快速发展。
一个国家如此，一个企业如此，一个地方政府也同样如此。因为，地方政府在当今的社会市场经济体制下，不仅是最基层的一级政权机构，还是一级所有制，它有自己相对独立的财政收入与支出，她有本级政府的产权及其权益，它是国家委托的地方“国有制”。在现代竞争制度下它自然同样需要负债发展经济壮大自己。
但是，从媒体上见到的有关“地方政府借债”的舆论却几乎都是一概的批判、否定、惊呼、担忧，我深不以为然。这种忧虑不符合现代化需要。上世纪的计划经济流行的那个“内无内债、外无外债”方针，在中央虽已抛弃了，但却仍要地方政府指引，实是不当。从理论上讲，这种忧也是绝对错误的。上海为建设国际化大都市，不借债她哪有那么多资本建设现代化港口、现代化城市交通及浦东新区?深圳这个渔村不借债怎能发展起今天的现代化城市?广州又怎样?成都又怎样?……在现代化背景下，一切具有经济实体功能的“个体”，为了不被淘汰，为了更好地生存都必须走负债发展经济之路。所以，我们对地方政府负债问题不能一概采取否定态度，要对不同情况采取不同态度与对策。
这是一个必须首先厘清的地方政府债务的理论问题，我认为要从全面否定，转到积极、肯定，但有区别。
不仅要输血更要造血
当前中国地方政府的债务问题，应从单纯的模糊的总量之争转变到分类指导的具体对策上来，方是解决问题的正道。
据《中国经济时报》记者采访说：“审计署公布了最新的地方债数据……地方债来势汹汹，引发了新一轮担忧。”“一些”专家认为这个数字并不能真正说明地方债问题，因为统计范围没有深入到市县地方债务。总规模究竟多大，目前，争议颇大，有认为是10.7万亿元，有认为是15万亿～18万亿元，更有认为20万亿元，还有的认为算上隐性债务还要大。其他一些媒体也是各有各的说法。于是引出的担忧也是五花八门。但这些舆论只停留在“忧”字上，而对如何解决地方债务的可行性的具体的对策，却几乎无人论及。这大概与“地方政府本来就不应借债”的计划经济传统观念有直接关系。
我深以为，在初步市场化的今天，就中国的当前国情而论，中国面积太大，人口太多，发展水平差异悬殊，地方政府债务可分为三大类。从发展阶段分，有农耕、农工、工农、工业化、后工业化阶段，发达县(市)与贫困县(市)根本无法同日而语，更况我们还处在经济快速转型过程之中。因此，讨论地方债务问题对策必须有所区别。
第一类：蒸蒸日上经济圈。如北上广深等大都市圈，借债发展是这些高端都市现代化的必走之路。
他们已顺利跨过所谓的“中等国家收入陷阱”进入了高端“国家”行列，他们已经具备了快速决断、良性循环机制。为了抓住先机，他们的每一步的发展仅靠利润的积累已远远不够，必须走负债发展之路，必须充分利用社会闲散资金，通过举债使闲散资金快速聚集起来变为现代化新创资本，他们的举债行为就如现代大企业一样，无可指责，不必为此担忧。中央政府之手不可横加干预，就像政府对现代大企业的举债发展一样。这些大都市圈还包括：沪宁经济圈、京津经济带、广深港经济带、武汉长沙经济圈，以及西部区的成都、南宁、昆明、西安和郑州、济南、大连、青岛、福州等经济圈，他们正处于昂首阔步向高端现代化迈进，虽然他们的借债不属于不良债务，他们数额很大，却也被统计在10.7万亿(或20万亿)的地方政府借务数字之中，他们的借债都不应是“中国经济之忧”，而属于“中国经济之喜”，不要因此“惊呼”或乱加指责。
对于这类经济圈中都市，中央要做的是三件事：一、划出中国有哪些都市属于这类;二是规定她们的最高负债率，三是借债的渠道要正规。
第二类：属于正转型中的地方政府债务。这部分县(市)比重最大，难度也极大。债务的巨大风险与多多的机会并存，应该是中央关注的重点。
这类处于巨大“风浪”尖上的县(市)多系二 三线县(市)，债务的性质及风险也极不一样。基本上分为两个层次，第一层次是债务经济的良性效应正开始萌发，刚进入“产出”期，但还要借债才能进入那个良性循环圈。这一层县(市)究竟有多少，各省、自治区要逐个排队摸底，并成立一个专业化与规模化协调小组来使这一层次的县(市)的现代化发挥出倍增效应。从而使地方政府前期的债务顺利归还同时又不影响她们的发展。另一层次是债务仍处在累增的“发酵”阶段。这类县(市)数量大，究竟有多少我们并不清楚。这一层次县(市)的借债具有巨大的盲目性、跟从性，甚至不知道未来年的前景究竟怎样，许多县(市)的项目投入，在当前经济下滑形势下已出现大量“半拉子”工程。他们“再借债难，不继续借债也难”。而且是违规者多、贪污腐败严重、债务利息重。风险极大。这一层次县(市)的债务应是当前及今后若干年中的“中国经济之忧”中的最大之忧。我以为，各省自治区都应设立一个专门小组来应对。坐喊“危机”无益于事，绝不能出现希腊式的政府债务危机$nextpage$
第三类：在多种现代化叠加压力下，出现了一批被边缘化的县(市)。
由于中国的改革开放继续向深度、广度加速发展，在市场经济的弱肉强食、生产的集约化、生产性科技的加速、网络经济的快速膨胀等多种现代因素的叠加压力下一批农业县、山区县、边远县及人文环境闭塞的县，被边缘化了。应引起我们的严重关注。在全国已初步跨入“中等收入”的背景下，他们却仍处于简单再生产的农耕社会阶段，勉强温饱，经济毫无生气。例如：下列的甘、云、桂十个县，总人口236万，乡村人为208万人占达88%，2012年财政收入县均仅为0.54亿元，人均233元。很明显，指望人均财政收入233元要使县均23.6万人口的经济、社会、文化正常运转是不可能的。因此，这10个县的实际财政支出高达101.9亿元，即县均为10.2亿元，实际支出为收入的近20倍之巨。那么钱从何而来，显然是中央及省的财政转移支付及地方政府的借债。十分遗憾，我们无法查到确实数据二者各占多少，请有关部门去查核，本文只想就这些被边缘化县的借债出路，提出一些可操作的对策。
对于这些县(市)的财政转移支付还必须继续并还要增加以维持这些县的困难运转。另一方面，这些县的当家人由于“父母官”的身份，总想使本县“体面”，使财政收入稍多些，干部职工工资能高一些，县城面貌“洋”一些。必然要千方百计去发展经济，于是还要有“扩大再生产”的投入。出路自然只有借债，然而，政府办企业在这类地方受制因素太多太多，十个九个亏。结果形成：政府借债发展经济——亏损——再借债以图补亏——再亏——再借债。形成了一种恶性循环，无论哪位能人去任一把手，都会陷入这个循环圈中。正是因为如此，我们的地方债务虽惊呼了多少年，这部分县仍然看不出有什么出路。
在这里，我们必须改变沿袭下来的旧思路，不能只是根据教科书的理论，通过国民收入的再分配使欠发达地区跟上，不能只是从增加“中央、省财政转移支付”考虑，这种政策其实只是一种“输血型”的救急，我们必须改为“造血型”的出路，即采用“反市场”对策。这是“正能量”的思维。
欠发达地区的应对之策
在这些县城内实行五年免税政策，并严格限制地方政府的非税收入项目，各种财政收入的减少额由中央和省财政补上。
这一对策，从市场经济的“公平”“平等”讲，是“反市场”的。但有利于市场资源的优化配置有利于地区差距缩小。“反市场”政策可使企业的经营成本大大降低，从而增加他们的竞争力与利润，使更多资本向贫困县集聚并使这些资本都能赚到钱。赚钱越多，他们越会继续在本县扩大投资。如能做到这一点，就会使本地经济多样化，生产综合化，将促使农业转向现代化与农民就业的增加，从而一改沉闷的农耕社会的境况，就会出现初春的萌动。因此，这个构想的原动力不是免税那点钱，而在激发贫困县的正能量。其实，这种“反市场”对策，各地在招商引资一再使用，成效极显。区别只在于各地的招商引资的优惠是特定企业，而现在则通用于在本地的所有企业。
也许有人担心，免税太多会影响全局。不必担心。我们可以采取分批的渐进式的免税制，先搞一部分最贫困县。据中国县(市)社会经济统计资料，全国地方财政收入最少的有143个县，县年均仅0.5亿元，总额为33.5亿元，另外132个县每县年均收入0.5-1亿，总额为98.8亿元，这两类县共计地方财政收入为132.3亿元，只占全国地方政府当年一般预算的2.1%。于是这里出现两种算术的算法，第一种，中央及省的财政转移支付，要增补132.3亿，才使这些贫困县的财政收入保持原状，，第二种算术则是：中央及省财政转移支付虽新增加132.3亿元，但却有力地推动本地经济多样化、繁荣与活力。起到了初始的强有力的推动作用。那么，带来的社会正效益绝不是132.3亿，而是132.3亿+A×X=B，这个B所产生的正能量将远远超过那个132.3亿元!那个132.3亿像水源日渐枯竭的水塘，而那个“B”却是一个水源不断并日见一天天旺盛流动的大水库。所借旧债不仅将可偿还，还会使全国经济早日达到刘易斯“拐点”而进入均衡发展。
政府采购首选政策。
这些县的落后，还表现在营销的落后，地点远离消费。因此，还需要政府这支“看得见的手”扶一把。即五年内政府采购的首选地应是这些贫困县，凡这些县能生产的工、农产品，只要符合卫生及安全要求的，要首选这些县，即使价格比全国平均高10%。有了这条政策，会使资本蜂拥而至，从而唤起农民的现代意识。现代的消费更可以激发出现代生产方式。
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