■卫志民/文
(北京师范大学比较政治经济研究中心)
中国地方债的规模到底有多大
目前并没有一个权威的数据。国家审计署最近一次全面审计政府性债务是在2011年3～5月，当年6月发布的审计结果显示，截至2010年底全国地方政府性债务余额为10万亿元。在2013年两会上，国家审计署副审计长董大胜认为2012年各级政府的负债应该在15～18万亿元之间。也有研究机构认为这一数字可能会高达40万亿元。国家审计署于2013年8月1日起开展了地方政府性债务的第二次全面摸底，彻底测评中央、省、市、县、乡五级政府性债务。
对地方政府性债务的认定标准目前也没有形成一个统一的标准。比如地方政府投融资平台借来的钱，多少算平台的债务，多少算政府的债务?地方政府投融资平台的业务，既有以地方政府的政策目标为导向的政策性业务，也有以利润最大化为目标的市场性业务，如果都算作政府性债务，无疑就会夸大地方政府性债务规模。
地方政府性债务，主要包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及其他相关债务三种类型的债务。地方政府性债务主要的发生领域是交通运输、市政建设、高校医院以及融资平台等领域。政府担保债务以及其他相关债务可以转化为地方政府负有偿还责任债务的情况。对于地方政府负有偿还责任的债务，衡量其债务风险程度的指标主要有三个：一是债务率，即年末债务余额占当年综合可用财政收入的比率，超过100%就属于政府债务风险较高;二是偿债率，即当年偿还债务本息占当年可用财政收入的比率，超过20%就属于偿债压力较大、风险较高;三是逾期债务率和借新还旧偿债率。
地方政府性债务规模激增、一些地方政府债务风险提高的事实并不意味着中国会发生整体性的政府性债务危机。因为中国的政府恐怕是世界上最富有的政府，中国的各级政府直接拥有千万亿级别的各类资产，如土地、矿山、江河湖海等自然资源，国有企业的资产，金融机构的股份，每年还有大约占当年GDP30%以上份额的财政收入，这些收入包括税收收入、非税财政收入、社会保障性收入等。
不能简单套用
西方国家政府债务负担率
所以，我们不能简单套用西方国家政府债务负担率、政府负债警戒线等概念去理解中国的政府性债务问题。从这个角度看，中国地方政府债务规模激增也不是一定会造成中国银行体系的坏账率激增，因为地方政府政府掌握着巨量的资产。也就是说，地方政府有能力解决债务问题。当然，地方政府有能力解决政府债务问题不等同于它们愿意去变现手中的政府资产去偿还政府融资平台的银行贷款。
地方政府性债务激增虽然现在看起来尚无恶化为债务危机的危险，但其危害性却是显而易见、后患流长的。例如，政府非生产性项目过度投资，不仅造成基础设施利用效率不高，还会加剧通货膨胀，因为没有相应的产品与服务去吸收所释放的货币。政府项目与私人部门的商业性项目竞争金融资源，在政府部门过度投资的情况下，必然会降低整个经济系统的资源配置效率。私人部门无法竞争到廉价的金融资源，常常被迫到地下金融部门去寻求高价的金融资源。政府项目的投资中，很大的比例转化为政府官员的寻租收入，在现在的制度环境中，不受节制的政府投资也无疑扩大了整个社会的贫富差距，加剧了政府官员的腐败，败坏了社会风气。
中国各级政府处理掉存量债务也许并不是特别的困难，问题的关键是如何建立起能够有效控制地方政府性债务规模的长效机制。这就需要我们首先认识清楚中国地方政府性债务激增的根源到底在什么地方?是地方政府财权事权不对称，地方政府财力不足的问题?还是地方政府过度投资所致?对这个问题的认识决定了我们应该采取什么样的政策去应对。如果根源在于地方政府财力不足，我们就应该对分税制的财政体制进行改革，增加地方政府财政收入在财政总收入中的比重。如果主要是因为地方政府过度投资所致，那么未来治理这个问题的关键就应放在遏制地方政府过度投资的制度创新上面来。找对病因，才可能从体制上建立起有效控制地方政府债务规模的长效机制。
地方债不仅要透明，
还要防范金融风险
一种流行的说法是1994年推行的分税制改革造成了中央与地方财权与事权的不对称，强化了中央财政，弱化了地方财政，是造成地方政府性债务激增、地方融资平台、土地财政等问题的根本原因。数据显示，分税制改革前中央与地方在财政收入中的比例是3：7，分税制改革后变成了5.5：4.5，但这样的看法显然是错误的，因为忽视了中央政府对地方政府的转移支付，如果把中央政府对地方政府的转移支付算进去的话，中央与地方政府在财政收入中的比例大体为2：8。我们并不是说目前的分税制没有改进的空间，而是说，分税制不是地方政府性债务激增的根源。
所以，地方政府性债务激增的根源在于地方政府的过度投资。现在的问题就变成了如何从制度上遏制住地方政府的投资冲动，如何从制度上约束地方政府量入为出，不搞超前建设，如何从制度上遏制政府官员在政府项目中的寻租行为。
这又回到了政治体制改革上面来了，这是中国经济领域内许多问题的总根源。政府的权力得不到有效的约束，在政府项目的投资领域就表现为过度投资，过度投资必然导致政府性债务激增。城市的基础设施自然要随着经济的发展、人口的增加不断改善，但如何改善、改善哪些方面、改善到什么程度却值得审慎研究。总体看来，现在各个城市在基础设施的建设方面普遍缺乏科学的规划，甚至缺乏基本的规划。只要能够找来资金，就开工，哪个项目先找来资金哪个项目就先开工，只要具有政绩方面的价值，就尽可能地追求高、大、全。八万人的小镇偏要造出可能容纳十万人的广场，中间还要树上一个不伦不类的雕塑;一些中小城市土地并不稀缺，也要模仿大城市造摩天大楼，还要在大楼和大楼之间营造大片的绿地。所以，地方政府性债务规模失控的问题，是个过度投资的问题，在本质上是个政府权力约束的问题。
公共投资项目要透明，决策过程要向社会开放，不能搞密室政治，不能由少数领导说了算。政府项目的预算约束要硬，不能采取刻意压低预算规模的欺骗性手段上马，然后不断地追加预算，更不能搞先斩后奏。对地方领导的考核不能过度倚重经济增长等政绩评估指标。
在技术层面上，应该允许地方政府通过发行政府债券的方式筹集资金，用发行地方债的方式来取代地方政府融资平台融资。地方政府债券不仅透明，而且金融市场还能够为其定价及评估风险，有利于防范金融风险。当然，对地方政府债券的科学评估要以地方政府的财政透明为前提。地方政府的资产负债表要向社会公布，如果地方政府有多少资产、有多少债务都不公开，市场如何评估它的偿债能力，如何评估债券的信用等级呢?对于地方政府融资平台，首先应该在宏观层面上加强管理，制定一套科学规范的管理制度。其次在微观层面上，要按照现代公司治理结构去规范完善，使之按照市场化机制运作，政府不应对其承担无限责任，避免风险转嫁给政府。
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