陈国富/文
(南开大学经济学院教授 )
在现代中国的飞速发展中，频繁上演底线被突破、价值被颠覆的故事。“欠债还钱”，其天经地义的正当性不再那么牢不可破。在法律不扬、法制凋敝之时，赖债自然得不到惩治。而在法律被工具化的条件下，破产也可以成为逃债的合法通道。眼下，中国地方债务压力普遍吃紧，欠债还钱的经久法则面临来自现实的重重挑战。
由于准确统计存在困难，全国地方性债务统计数据至今未予公布。到2012年9月，仅地方政府融资平台贷款余额就达9.25万亿元。目前各级政府总债务规模估计在15万亿至18万亿之间。债务总额的迅速膨胀引发人们对地方政府的偿债能力的焦虑。恰逢底特律向美国联邦法院提出破产申请，债台高筑的中国地方政府拿什么去还债，以及中国城市会不会破产随即成为公众广泛关注的焦点。
针对这一问题，存在截然不同的两种观点：危机观点和安全观点。它们的分歧主要在于所选择的度量偿债能力的指标不同。同时也可以回答“用什么来还债”的问题。
危机观点PK安全观点
危机观点主张用政府可以支配的年收入流量(主要指财政收入)来度量其偿债能力，其中主要是债务率。简单地说，这种观点主张用收入来偿债。据中国审计署2011年的抽查审计，中国36个地级市负债3.85万亿元，有9个省会城市的债务率超过100%，有的高达188.95%，加上其担保的债务，债务率最高的达219.57%。总体上，中国地方债务占国内生产总值的比例为30-40%。如果比照美国和日本的债务占GDP的比例分别达到约100%和175%，这似乎是一个非常安全的负债水平。但危机观点所强调的是债务不透明性可能掩盖了实际债务总额，因此现在可获得的数据并不值得信赖。随着税收和土地出让收入增长趋缓，各地还债压力骤然增加，一些地方只能借新还旧、变相举债、预期不还、转移债务等方式来应对还债压力。在各地出台的推进城镇化的庞大投资计划中，投资规模远远超过其年度财政收入，这似乎印证了危机观点所强调的数量关系。
安全观点主张用政府可以控制的资产存量来度量其偿债能力，其指标类似于会计学中的资产负债率。简单地说，这种观点主张用资产来偿债。30多年的改革，中国GDP超常规的持续增长，但国民收入分配中，居民所占比例持续下降，政府所占比例持续增大。这一分配格局使政府积累了庞大的可控制的资产规模。据估计，在总资产中，有四分之三的部分由政府拥有和控制，民间拥有和控制的不到四分之一。并且，这四分之一的资产，也有随时被政府征收和征用的可能性。政府不仅控制着政府大楼、土地、矿产资源的增值，同时也掌握着上市公司的国有股份，这些资产的总规模要比财政税收大许多倍。单以银行资产来看，中国银行业有130万亿元总资产，即使18万亿元地方债务全部违约，潜在的不良资产率也不到15%，如果将其用以偿还地方政府债务绰绰有余。还有人认为，与美国底特律不同，中国的地方债最终大都形成了实物资产，在城市发展期，这些资产一般都是优质资产，用于偿债具有可靠性，而美国的地方债则主要用于支付刚性的公共消费。因此，安全观点认为，中国地方债务不足为虑。
但是，以上两种观点存在相同的逻辑错误，它们只看到收入(或资产)与负债之间的数量关系，即收入相对负债短缺，所以债务风险大、偿债能力差;资产相对负债富余，所以债务风险小、偿债能力强。它们都假定，在中国，债权约束与市场发达国家没有什么不同，“欠债还钱”的法则具有和市场发达国家相同的约束力。问题的关键是，有什么机制能约束中国地方政府在收入不足时少举债?又有什么机制能保证政府会将充裕的国有资产在必要时用来偿还债务?
政府举债在世界范围是一种普遍现象
借债和还债最能集中地反映一国的经济本质和经济体制的完善程度，因此，仅从数量关系就得出债务风险和偿债能力，会产生严重的误导。在经济学研究中，就曾经有人根据人均粮食拥有量来推断是否会发生饥荒。但现实却是，世界上超过一半的饥荒都发生的人均粮食拥有量相对丰裕的国家(或年份)。如果债权约束较弱，即使有充分的收入(或资产)也可能赖债不还;如果债权约束较强，较少的收入(或资产)也要用于还债。因此，破产实际上一种债权约束强化的表现。
如果以债权约束的视角来看中国的地方债务，可能具有完全不同的结论。法学家达维德指出，要让私人尊重借贷协议并不难，因为政府可以充当仲裁人的角色来约束借贷双方。但政府在维护社会信用关系的同时，它自己也可能成为借款人，政府一旦借了钱，政府就有动机推迟还款，甚至不履行其偿债义务，为了偿债也可能通过向纳税人加征税收。因此，政府借款也存在一个信用问题。但要让政府守信用却面临一种特殊的困难，因为政府手中握有权力。这就需要建立一种制度结构能够有效约束政府也守信用，自觉地还债，还应该约束它不随意加征税收，转移负担。其实，现代市场经济体制正是通过制度结构成功地实现了对政府赖债动机的有效约束以后才得以建立的。
在英国，国王和议会之间关于借贷的历史故事能揭示这一制度的基本逻辑。在17世纪，国王是借款人，议会是代议民主机构，政府还款的资金主要来源于税收，因此要让政府有借有还，就必须将税收的立法权争取过来。否则，国王就可以通过征收新税来偿还债务，从而轻而易举地将负担转移。尽管由议会所决定的税法具有一种普遍的约束力，但向国王贷款的只是一些特殊的阶层。因此，议会内部还有可能运用“多数人的暴政”将债务风险转嫁给这些贷款人。所以议会的控制权应该掌握在那些向国王贷款的债权人手中。通过将这种约束做出合理安排，让债权人能够与其他社会群体形成持久的联合。1688年，在英国的“光荣革命”中，作为政府主要债权人的辉格党人，不仅控制了议会，也控制着公债的代理机构——英格兰银行。结果，辉格党人从政府那里获得了偿债的可信承诺，而政府也获得了前所未有的财政资源。
今天，政府举债在世界范围里是一种普遍现象，主要是因为在多数国家已经建立起这种针对政府可能赖债的约束制度，而通过政府举债又可以推进基础设施建设的发展，对社会有利。
中国：
政府债权约束机制缺失
然而，在中国，地方性债务的风险首先不在于其庞大的债务规模，而是面临政府的债权约束机制的缺失。债权应该“硬约束”，而不是“软约束”。就针对政府的债权而言，就是政府和和债权人(包括给政府贷款的银行)的行为理性，它们之间的信贷关系是纯粹的经济关系，而不受非经济因素的干扰。这就要求具有独立于政府的银行经营环境和良好的政府破产机制。但中国现在并不具有这些条件，致使政府债务违约频频发生。
在中国，地方政府向银行借贷时通常需要以土地等资产作抵押，而贷款的规模直接取决于所抵押资产的估价。以土地为例，经过地方政府征收将农地所有权转化为国家所有权，再由政府出售给城镇土地使用者，政府在此过程中利用行政权力低征高卖，实际将土地的全部增值拿走，本质上，这是一种全额增值税。不管土地市价如何变化，只要土地市价高于征收补充金，这种条件下的银行信贷实际上以增税来偿还的，而这已经在透支政府的信用。
对于那些没有抵押资产的银行信贷，其偿还有难度时，政府只要动用不受约束的征税权，偿债就不存在法理上的障碍，那么政府破产就是不可能的。如果政府的征税权受“法定主义”的约束，即征不征税、征什么税、征多少税由议会决定或选民直接决定，那么政府出现流动性枯竭从而破产是才有可能。因此，政府破产实际上是保护社会免受政府进一步侵害的制度屏障。显然，中国尚不具备健全的政府破产机制。
因此，在债权约束有效的条件下，地方政府既可以用收入(税收和土地出让金)来偿债，也可以用其控制的资产来偿债。但在债权约束缺失和完全失效的条件下，地方政府所赖之债最终必然是由债权人自己来消解。
在中国，政府组织结构和人事管理制度决定了，地方政府不是一个经济责任中心，如果地方政府真的不能偿还债务，也会由中央政府来兜底，但最终，实际上还是由作为纳税人的所有公民来买单。因此，在现有体制下，中国基本不会出现孤立的地方政府破产，但地方债务的持续积累无疑会加剧整个社会的全面危机。“两害相权，选其小”，因此，数量有限的地方政府破产固然会对社会造成一些震荡，但真正危害根基的则是举债无核算、还债无约束的政府不可能破产的制度。
根本出路显然是，用有效的债权约束制度来保证还债。
【欢迎转载 请注明来源】
