中共十八届三中全会在“深化财税体制改革”主题下，首次提出“建立现代财政制度”，并从“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”三个方面做出具体部署。
深化财税体制改革应有顶层设计
改革开放以来，中国经历了两次重大的财税体制改革：一次是改革初期着眼于“放权让利”的松绑式改革，一次是1994年为适应构建社会主义市场经济体制而进行的税制改革。
以放权让利为核心内容的“包干制”财税体制改革，尽管调动了政府、企业与居民各方面的积极性，但在没有一种较为规范的制度安排下，尤其是社会主义市场经济体制还未成为经济体制改革的总目标之前，因缺乏明确的改革目标，从改革开放初期到1994年，财政包干体制的边际效益逐年递减，直接导致“两个比重”的下滑。预算外资金、制度外资金等非规范性资金日益膨胀，各种名目繁多的“费”成为不同层级政府、政府有关部门的创收手段。这些资金的存在，不仅侵蚀了正常的财政收入，脱离了财政管理的视野，也造成了财权、财力的分散。以今天的观点看，正是由于缺乏顶层设计，才使以放权让利为导向的财税体制改革走到了尽头。
1992年，中共十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标；1993年，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。由此，财税体制改革的目标被明确定位于建立社会主义市场经济体制下的改革。以1994年税制改革为契机，财税体制改革的主要内容，一是把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度；三是改进和规范复式预算制度。这一改革，直接推动了社会主义市场经济体制的建立，为其他改革措施的出台发挥了“铺路搭桥”的作用。
1998年，随着公共财政理念的提出，中国财税体制改革有了更清晰的方向，即构建社会主义市场经济条件下的公共财政体制。公共财政体制的三个基本特征——公共性、非盈利性和法治性，将财税体制改革推向更具体的实践探索。在公共财政理念下，一系列重在规范政府支出的措施陆续出台，如实行政府采购、推行部门预算、实施国库集中收付制度、制定政府收支分类、建立预算绩效评价等等。这些改革措施夯实了公共财政体制，适应了确立社会主义市场经济体制的需要。可以认为，这一时期的财税改革，是以构建适应社会主义市场经济体制的公共财政体制为顶层设计的。
时至今日，财税体制所依存的内外环境都发生了显著的变化。30多年的改革开放，使中国成为世界第二大经济体，在综合经济实力提高、人民生活水平明显改善的同时，快速经济发展也面临着诸如经济发展方式转型、社会贫富差距扩大、生态环境恶化、资源逐渐耗竭、人口老龄化等严峻挑战。应对这些挑战，仅依靠现有的财税体制将很难担当重任。因此，面对新的经济社会发展形势，财税体制改革需要有新的思路、新的举措。
就财税体制本身而言，体制运行中出现的新问题已超出了1994年税制改革所形成的财税体制的承受范围。如果以1994年颁布实施的《预算法》为参照，可以发现，当前体制运行的现状与《预算法》中的规定相差不小。比如，《预算法》规定地方政府不能举债，但目前几乎没有哪一级地方政府不是通过变通形式大量负债的；再如，在各级政府财力分配上，呈现财力不断向上集中、越到基层财力越困难的趋势，与当时所确定的分税制财税体制的目标出现相当的背离。
尤其应该指出的是，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将市场在资源配置中起决定性作用，取代以往的市场在资源配置中起基础性作用。这一提法的改变，必然决定了财税体制改革应有一个新的方向。因此，面对经济社会发展带来的新挑战，针对财政体制运行中的新情况，财税体制改革必须有一种新的顶层设计，确立新的改革目标和改革路线图。
顶层设计应立足于利益格局重构
“摸着石头过河”是一种改革策略，但随着时间推移，这种策略往往产生短板效应，甚至陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困境。以往财税体制改革积累的诸多经验，为通过顶层设计进一步深化财税体制改革提供了条件。顶层设计意味着改革要有系统性的通盘考虑，以谋划全局代替以往的“摸着石头过河”，以长远目标布局各个阶段的财税体制改革。
财税体制很大程度上是利益格局的一种制度安排，其中，政府与居民、中央与地方、政府各部门之间的利益格局值得重视。
就政府与居民而言，居民收入虽有长足的提高，但相对于财政收入近些年的高速增长，已使国民收入分配格局中政府的优势地位得到不断强化，在收入分配政策不到位的影响下，居民收入增速明显低于GDP增速，居民收入分配问题未得到有效解决。假如这个问题得不到有效扭转，将会冲击社会稳定。中国财税体制长期以来具有效率优先的特点，筹集更多的收入是第一要务，而在取得收入之际或取得收入之后如何优化国民收入分配格局则不尽如人意。个人所得税收入虽然增长较快，但囿于它本身的税制缺陷，事实证明难以取得良好的效果。财产税也是一种调节收入分配的税种，但其中的居民房产税久议不决，仍处于两个城市的试点阶段，遗产税和赠与税至少从目前看仍是“空中楼阁”，难以看到开征的迹象。如果整体的税制结构还是以间接税为主，那么就需要通过加大对居民的财政支出力度，如大幅增加对居民的转移支付，来弥补税制结构的不足。从这个意义上讲，财税体制改革的顶层设计，应强调公平因素，实现让利于民。
在中央与地方的财政关系方面，1994年税制改革形成了中央与地方的分税制。不过，分税制发展到今天，已与当时的改革设想相差甚远，中央不断强化汲取财政收入的能力。典型的例子是，个人所得税从当时的地方税已变成而今的中央与地方共享税；企业所得税从原来按企业隶属关系分别划归中央税与地方税到目前也已演变为中央与地方共享税。近期的“营改增”改革，其最终目的是用增值税代替营业税，但面临的难题是，假若营业税这一地方第一大税种被增值税取代而成为中央与地方共享税，地方政府由此失去的财力是用开征新税种还是依靠现有税种来弥补？如果“营改增”所形成的收入仍然归属地方政府，则增值税恐将分为中央增值税与地方增值税，这就打乱了增值税已有的制度安排。不管怎样，财力不断往上集中可能是一种趋势，地方财政，尤其是基层政府财力捉襟见肘，这也是为何地方政府热衷于搞“土地财政”、不断推出融资平台债的一个主因。所以，今后的中央与地方的财政关系，是继续坚守分税制还是代之以新的收入分享制，在财税体制改革顶层设计中应有明确的说法。
还有一种利益格局，体现在财税部门与其他政府部门在财政资金分配的关系上。按照公共财政理念，财政资金应由财政部门统筹安排。不过实际上，其他政府部门，对如何分配财政资金都有程度不一的决定权。有的政府部门，在项目资金分配上，其话语权具有相当的份量。类似的政府性基金，虽然名曰财政资金，但在使用上无不体现了相关部门的利益。此外，为促进某项事业发展而规定的同财政收支增幅或生产总值挂钩的强制性支出，固然有其积极作用，却给政府统筹安排财力带来了难度，使财政支出结构固化、僵化。再者，在当前政府预算体系中，除公共财政预算与政府性基金预算外，国有资本经营预算和社会保险基金预算都由财政部门会同其他主管部门编制执行，“四本预算”尚未建立规范的有机衔接，也未形成详实细分而又总量有数的整体政府预算。故此，如何规范财税主管部门与其他政府部门的财力分配关系，也应是财税体制改革顶层设计中的一项重要内容。
建立现代财政制度，顶层设计不可或缺。《决定》强调了深化财税体制改革“必须完善立法”，那么顶层设计的一种可供选择的途径是加快修订《预算法》，作为顶层设计的具体落实，并以法的形式推动深化财税体制改革，促进利益格局重构。
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