“决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”这是习近平总书记在1月7日至8日中央政法工作会议上的讲话。
“四个绝不允许”，成为十八届三中全会以来“司法改革”这个热点话题的最新注脚。为此，笔者专访了北京大学法学院副院长、宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授。
比起热议的“去地方化”，“去行政化”才是改革目标
问：十八届三中全会《决定》中，关于司法改革最热的议题之一就是“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。有学者认为这排除了地方行政对审判权、检察权的干扰，是保证司法独立的有效途径，甚至应该提高层级，您怎么看？
答：我认为此次开出的“药方”是明确了司法权不能被地方削弱。由省级统管人财物，这一方案的目标是消除同级人大、党委、政府对司法部门的控制，但并不足以“一揽子”达成司法体制改革的目标。
问：为什么您这么认为？
答：司法体制改革的目标是“保证依法独立行使审判权和检察权”，它最重要的制约、干扰因素有二：外部行政化、内部行政化。“法院、检察院的人财物收归省级管理”措施只是减弱了外部制约，也有可能实际中加剧司法的内部行政化，强化上下级法院之间的从属关系。这样一来，省级法院、检察院对市县两级法院的垂直管理权，有形、无形中都会增加。因此，这不可避免地带来了人们对中国现有的审级制度的担忧：既然上级法院统管下级，上诉的意义是不是会消失？这种担忧是有一定道理的，的确可能带来现实的威胁。
问：这种担忧是否说明了“去地方化”的缺陷？
答：我们不能指望单纯通过“去地方化”的措施就能达到司法独立公正。“去行政化”才是司法体制改革的根本目标。因此，必须考虑司法系统内部的“去行政化”，减弱每个审判庭庭长、审理委员会、院长副院长对审判权的行政控制。目前的去外部行政化方案，对此还没有具体的应对之策。
管理制度去行政化，法官才能不流失
问：那么对内部去行政化，您有何建议？
答：应该讲，高层改革者也意识到了这一点。比如三中全会《决定》提出：“让审理者裁判，让裁判者负责”，我认为它指向的就是解决内部行政化问题。
要解决它，核心问题是怎样让职业法律人能够有独立审理和决定的权利，理顺法官个人与内部机构、审判组织的关系，所以是“让审理者裁判”。而第二句话，是在给了法官独立的权利之后，明确他们的责任。
问：您认为，如何实现“让审理者裁判”？
答：关键就是将司法审判人员和法院行政人员的管理体系彻底分开，按照职业化人员的特点进行管理，去除行政化。目前的司法系统是将法官、检察官、行政后勤人员统一纳入公务员体系，按级别进行管理，这就带来了一系列问题。比如一个法官、检察官级别较低，一个科长、处长都可以对他发号施令，这就严重干扰了司法公正。
问：在您看来，行政化的管理体制是否导致了司法人员的大量流失？
答：因为现在他们在行政化体制中受到种种掣肘，专业化又限制了他们将来升迁做官的领域，没有带来职业的成就感、物质的满足感，反而让他们觉得管理上处处低人一等。所以优秀人才从司法系统流失成为一个不可避免的问题。
因此，最重要的是建立符合法官、检察官等司法职业人员特点的管理制度。
问：您对法官、检察官的职业化管理有什么建议？
答：要在司法机关内部引入正向的激励机制。第一，是在制度上赋予法官、检察官更加独立的司法职权，使他们的职业成就感有所提升。第二，建立对人员任职的制度保障，不会让行政领导对他们直接形成免职的压力，以至于干扰司法公正。第三，建立起独立的法官、检察官职称评判、晋升体系。比如在高校，教师和行政后 勤人员的管理、评价、晋升通道是两套体系，有一系列衡量教授、副教授的学术成绩指标，和行政人员评价体系完全不同。因此，法院、检察院也可以比照高校管理，让专业化人员有与之相称的物质保障。
问：如果赋予司法职业人员更独立的权力，又应当如何“让裁判者负责”？
答：有两方面途径：一是法院内部监督。法院应该建立案件质量控制制度，针对每一起当事人的投诉，法院有独立的委员会对案件质量进行评估，界定哪些情况属于法官滥用职权，适用哪些纠正、惩处措施。这样的机制，既落实了独立审判权，又有依法的内部控制。
第二条路径，就是外部监督，最有效的查处机制是公开。三中全会《决定》已经提出“全面推进司法公开和检务公开”。只有让当事人、公众媒体进行外在监督，才能够制约“内部行政化”的影响。中国并不缺查处司法腐败的机构和制度，关键是是否能把台面下的交易放到阳光之下。在国外也是同样，媒体报道和政治压力是干预司法公正的人要考虑的风险。内外兼修，司法改革的目标才更有可能得到落实。
问：有人提议，必须配合建立单独人财物管理部门。您怎么看？是否又会产生一个强势的新型“政法委”？
答：关键是要明确新设机构的职能究竟是什么。所谓管理，不是让它来管法院的司法专业行为，而是财、物的管理。个人认为，政法委的问题在于职责比较抽象，在个案的政治化过程中，就可能不断放大自身权力。任何机构最重要的都是明确职权的边界在哪里，比如它无法干涉个案，无法对法官、检察官的决定产生影响。如果职责能够明晰，你所说的这种担心就不会成为现实。
问：但也有人指出，单独的财物管理部门，同样可以用不批准法院新建办公楼等事由，要求某个个案必须如何判决。
答：如果去设想这样的极端情形，那可以说政府最重要的部门就是财政部门了。不能否认的是，某个熟人、领导都可能干涉，什么先进的制度也难以禁绝偶发的司法腐败。但目前中国的司法腐败所面临的是结构性问题。因此我们建立新的“去行政化”制度，最重要的是考虑其是否对司法独立公正构成制度性的干扰。制度的设计主要考虑常态。
问：媒体报道，在“省以下法院人财物统一管理”面前，中基层法院表现出了犹豫和纠结。在您来看，是这样吗？
答：思想变了，人也要变。“变”不是指大换血，而是要创立专业技术人员的管理制度。如果不进行内部去行政化，怎么能保证独立？司法改革不仅是制度的更新，同样是队伍的再造。
全面深化改革的最大共识基础，是法治化
问：三中全会提出，司法管辖与行政区划适当分离。这一改革方向有利于司法独立吗？
答：它的主要目的是避免在某些案件中特定的地方干扰。比如法院审理一个县里重大的案件，如果县法院审理，就容易受到县里方方面面的干扰、“打招呼”。让别的县的法院来审，就减轻了地方干扰。目前，是由高级人民法院或者最高人民法院来指定异地审理。而将来，这一权力将有下放的趋势。
问：也有人认为，“同级人大能任免法官，还是换汤不换药”。您如何看待？
答：在法院、检察院的“人财物统管”里，人是第一位的，但是人怎么统管？现有的宪法规定，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，一府两院由人大产生、受人大监督。如果法院、检察院的人员都由省级统管，那么市县一级人大还要不要产生法院？如果完全绕开，这和现行宪法是有冲突的。所以具体怎么做，还面对着宪法上要解决的问题。三中全会也提出，要加强人大制度。
问：那么您认为这一问题该如何解决？
答：在我看来，不外乎两种情形：第一种是修宪，将市县法院、检察院都统一改由省级人大常委会来任命；第二种是相对保守的做法，形式上，依然由各级人大任命各级法院、检察院，实质上，市县人大对法院、检察院不加干预。
前一种更加有实质性，保证了制度改革和宪法原则的一致性，后一种不修宪的做法，可能在实际操作过程中受到地方人大的依法抵制。
问：在现有宪法框架下，如果人不统管，还能实现“去地方化”的司法改革目标吗？
答：有一种折中的方法：就是法官任命后，人事管理归到省级，如果没有明显渎职问题、特殊理由，不能由市县级人大随意免除法官职务。既做到任命权的落实，又没有违宪。这一做法在欧美诸多国家都被采用。比如美国的州议会有很多权利，但州法院法官一旦任职后，在任期内不能随意被免职。
问：三中全会重提维护宪法权威，最近法学专家李步云教授又再指“宪法老虎有病，得治”，您怎么看？
答：这种重申，意义仍然重大。现实中，无论是宪法实施的力度、法律法规的备案审查机制还是宪法权威的保障，都还需要进一步落实。有的地方法规和宪法不一致，如何建立日常可运行的违宪审查机制，这是“让宪法长出牙齿”的一个非常重要的方面。欧美国家、韩国等亚洲国家设立了专门的宪法委员会或者宪法法院，在中国，怎么在人大制度下落实有效机制，让宪法真正被激活，还是一个亟待解决的问题。
问：三中全会《决定》也提出逐步增加有地方立法权的较大的市数量，有人认为这是允许更多的自下而上尝试，倒逼改革。对此，您怎么看？
答：从本质上说，这是立法权进一步下放的重要做法。在中国快速城市化的过程中，人口规模、管理的复杂程度都迅速增加，不同地方有不同的实际情况，赋予他们在全面深化改革中探索的权利非常必要。但地方的改革探索，又必须要和法治结合起来，要统一在宪法和法律之下。三中全会上找到的最大公约数，就是立法权的进一步扁平化。
这是国家治理体系和治理能力建设的重要一环：一方面地方更多分权，一方面中央在统一做法上有更有效的机制，防止国家治理中的地方碎片化，进一步维护宪法权威。
问：您对未来的司法改革方向，有怎样的期望？
答：全面深化改革最大的共识基础，应该是法治化。无论是国家治理体系的建设，还是国家治理能力的现代化，法治化是基本的发展方向。在这框架下，怎么改、改革利益怎么合理调整、成果怎么保障，都应该以法治的方式来展开。
我认为，全面深化改革是一场马拉松，靠的是耐力。而法治就是改革赖以持续的耐力。如果改革成果没有用法治确定下来，改革的可持续性就难以保障，领跑的成果就难以保障。我最大的期望就是用法治稳扎稳打，让我们的国家治理有更高质量。
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