乐观的审计结果
2013年12月30日，国家审计署公布了最新的全国政府性债务审计结果。有些出人意料是，此次的数据尤其是备受关注的地方债数据，明显低于市场的预期。
本次审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65 亿元，负有担保责任的债务 29256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务 66504.56 亿元。
其中地方政府负有偿还责任的债务108859.17 亿元，负有担保责任的债务 26655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务 43393.72 亿元。也即地方政府的债务合计17.9万亿元。而此前几乎已经成为一个共识的测算则是，中国地方债已经超过20万亿元。中国社科院发布的《中国国家资产负债表2013》就预测，中国地方债务约为19.94万亿元。
地方债总额低于预期，而更让人诧异的却是，相比于此前对于地方债普遍弥漫的浓重担忧，国家审计署的审计报告显得相当乐观。审计报告是这样说的：“从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。”
紧接着，似乎是强调对于上述结论的进一步说明，审计报告又说：“用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，也有相应的资产、租金和售房收入。”
尽管审计报告也提出了一些地方债所存在的问题，但很显然，从这份审计报告中是看不出地方债有多大风险的，不仅各种债务都有相应的偿债资产，而且偿债年度分布也显得比较合理。可以说，审计署的最新审计报告一举推翻了人们对于地方债的固有判断，展现出一个完全不同的地方债概貌。
不同的观点
看到这份审计报告，地方政府恐怕要深深舒一口气了。之前，各种担忧地方债的议论极度蔓延，舆论压力使得地方债的形象极为恐怖，地方举债也心虚气短偷偷摸摸，反而更坐实了地方债不透明的外界印象。国家审计署的这份报告一出，给地方债减轻了巨大压力。顺理成章的，今后地方政府举债恐怕更会放开手脚。
但是，虽然审计署的报告推翻了此前外界的猜测，人们的质疑却依然没有消除。
例如，有舆论认为国家审计署的乐观结论，与其给出的论据恰恰是矛盾的。搜狐财经的一篇文章指出：地方政府所热衷的交通运输项目，尽管形成了“相应资产”，但未必真的“大多有较好的经营性收入”，其偿债能力值得怀疑。该文进一步指出：只要到广大中西部地区和发达地区的欠发达市县，就会发现一些典型事实：大多数新建成的高速公路建设水准一流，但就是没有多少车在路上行驶；机场的建设标准一流，但就是没有多少航班和吞吐量；很多所谓的“物流产业园区”也“建”得非常好，但就是没有多少货运量和仓储需求。
坦率地说，此文所说的现象，许多方面的确符合人们的直观感受，但很遗憾，该文并没有给出相应的数据以为佐证，也无法查询到地方债投入产出的相关数据。因此，即便人们相信审计署报告的结论，但却总免不了将信将疑。
而关于保障性住房的债务也有相应的资产、租金和售房收入为支撑，审计署的报告的确过于乐观了。通常而言，这一类的资产成本回收时间非常漫长，资金的周转率非常之低，它们当然是资产，但是否可称得上优质资产，乃至是否真的有“较好的经营性收入”，值得怀疑。
审计署的报告也提到，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。根据报告提供的数据，截至2012年底，11个省级、316 个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额 34865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的 37.23%。这个数据给人最直观的暗示就是寅吃卯粮，土地收入被大量透支，其偿债的持续性值得担忧。
地方债的流动性风险
虽然国家审计署的审计报告依然无法彻底打消人们对于地方债务的担忧，但还是应该承认这份报告的价值。首先，这是对国家债务尤其是地方债务的一次大规模摸底，无论是否相信国家审计署的公信力，该报告毕竟属于官方口径，其权威性还是存在的。
其次，此份报告相比于2011年6月份发布的那份报告更为全面，进步明显。
假如我们认可国家审计署本次报告的权威性，就会发觉中国地方债的风险主要是流动性风险，而不是信用风险。
所谓信用风险，说白了就是你是否会相信，中国的某级地方政府会否破产。
根据审计署报告提供的数据，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。而从政府外债与GDP的比率、债务率、逾期债务率三项分指标来看，相关数据也处于安全区域之内。可以说，中国中央级政府根本不存在可能破产的风险，中央政府的信用依然牢固。
但中国的各级地方政府是否存在信用风险呢？审计署的报告显示，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。可以说，这些地方政府即便尚无破产之虞，但按照通用的评价标准，其信用风险已经显露。
自然，考虑到中国的客观现实，政府破产哪怕乡镇级政府破产的情况仍然无法想象，坦率地说，即便某些地方政府在个案之中的确存在对于偿债的拖延乃至打折扣现象，但要说政府破产，在中国尚无这种可能。一旦某个地方出现差池，上级政府乃至中央政府，也一定会施以援手。这是中国国情决定了的，同时，这也是中国政府信用的最坚实保障。一句话，社会心理和社会现实，以及中国的国家财力，决定了短期内中国不会出现政府破产的情况。
可是，如果论及流动性风险，情况就完全不一样了。
审计署的报告在政府性债务管理中存在的主要问题章节，第一条提及的是“地方政府负有偿还责任的债务增长较快”。审计报告的数据显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。债务的快速增长，如果偿债周期出现失误，直接导致的就是偿债困难，也就是流动性风险。
但审计报告给出的乐观结论，使得这一问题看上去似乎没有那么严重。可是，形势真的那么乐观吗？据媒体报道，继去年12月发行13磁湖高新债01票面利率至8.70%后，2014年刚开年，1月初发行的14怀化债01，票面利率8.99%，创下了公募城投债票面利率的历史新高。2014年将迎来接近3500亿元的兑付高峰，尤其以3、4月份到期量最高。
城投债利率高企，直接反映的就是筹钱出现了困难。当然这种状况与目前的资金面收紧有关，但中国政府的去杠杆化似乎没有暂时停顿的迹象，“钱荒”依然是今年挥之不去的隐忧。如此局面之下，即便地方债有政府信用做担保，却免不了流动性的时时骚扰。
而从地方政府的政绩冲动判断，经济问题往往从属于政治，这使得地方政府发债冲动有巨大的动力。在某些特定时刻，很有可能出现为了保政绩而无视流动性风险的情况。
将地方债纳入可控轨道
由于有中国政府作为最后托底，中国地方债目前暂时不存在信用危机，但是流动性危机却显著存在。这是我们对于地方债的基本判断。
而地方债的流动性危机，其根源在于地方政府的权力和运行难以受到有效制约，存在为了政绩而发债的巨大动力。因此，遏制地方债的快速膨胀，将地方债纳入有效的监控，最根本的是如何规范各级地方政府的运行。
在当前的情况下，完全拒绝地方发债显然不现实，而中国地方债之所以成为问题，成为让人感到极度危险的定时炸弹，就在于对地方权力的控制出现弱化。从一个较长时期看，这种局面还无法在短期内改善。实际上，寄往依靠强力集权以完全控制地方的做法，已经不现实。上有政策下有对策，地方债在强烈警示之中依然在几年内快速膨胀，大都是阳奉阴违所致。因此，在可控的范围之内对地方债予以疏导，使之在阳光下运行，就成为目前必须采取的措施。
前几天，国家发改委在介绍城投债的情况时传达了两个重要信号：一是允许地方政府“借新还旧”，二是鼓励债务“弃暗投明”。此种做法，就是标准的疏导之举。但是从如何管控地方政府发债的机制来看，目前还没有比较健全的体系，如何将地方政府的发债行为纳入可控的轨道，则是今后必须尽快解决的当务之急。
【欢迎转载 请注明来源】
