中国城市化率从1978年的17.9%增加到2012年的52.6%，未来十年、二十年内，还会持续增长，达到75%、80%。在这个过程中，很多城市已经患上轻重不一的城市病。空气污染、用水紧缺、交通拥挤、生活成本高昂的城市病越来越严重。城市越大城市病越严重，城市病最严重的，可能首推特大城市首都北京。
在十八届三中全会全面推进改革的“决定”中，显然注意到经济社会发展与大城市容纳能力之间的不协调，给出了“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的整体发展思路。
实际上，在小城市、中等城市和大城市的人口、资源与环境之间，尽管也存在一些大大小小的矛盾，但不像特大城市那样，陷于无解，至今一筹莫展。如何“严格控制特大城市人口规模”，考验着地方执政者的智慧。
可资借鉴的国际经验并不多
2013年12月19日北京市人大代表在人代会前与“一府两院”负责同志座谈，谈到北京目前存在的人口、资源、环境矛盾，副市长陈刚表示，解决的办法，就是结构调整，产业从低端到高端，这是破解人口、资源环境问题的重要举措。北京市人大代表李其军进一步提出，北京应制定产业的负面清单，禁止低端产业进京。
行产业结构调整、升级，以此降低特大城市人口负重，是东京、纽约、伦敦等世界上其他特大城市的重要经验，比如，“1955至1970年间，由于钢铁、造船、机械、化工和电子等产业的迅速发展，东京都地区积聚了大量的制造业企业为主的第二产业就业人口。人口数量的快速增长曾给东京的住房、交通、环境、能源等造成很大困难。为此，东京都政府通过制定东京圈基本规划，实施《工业控制法》等，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，一方面增加了地区生产总值和人均地区生产总值，另一方面也大大降低了东京城市的人口总量。”（见2011年1月17日《北京日报》“日本东京应对城市人口问题研究”一文）
东京的方法可以学，但不可抱太大希望。
且不说北京在过去若干年里，已经把首钢迁到河北，2007年，按照北京市产业发展方向，先后停产了北京化工实验厂、北京焦化厂、首钢特钢公司、北京染料厂、北京橡胶一厂等一批高污染、高能耗企业。但从2007年到现在，北京市人口、资源与环境之间的矛盾并未因此缓解。当然也可以说，如果这些高耗能高污染企业不外迁、不停产，问题更为严重。但这样的辩解没有多大实际意义。
上述“日本东京应对城市人口问题研究”一文还提供了一些其他可供北京借鉴的国际经验：城市副中心和新城，直接缓解中心城区人口压力；建立大都市圈的城市群布局是缓解大城市人口压力的根本性战略；高生活成本成为调节大城市人口规模的重要砝码。
这些经验可以学吗？似乎可以，但是很难。以城市副中心和新城为例，在中国特大城市扩张之初，北京一开始就是“摊大饼”方式，大错铸就，无法更改；其他特大城市即使在搞副中心和新城，无奈根本无法阻挡汹涌澎湃的人口大潮，副中心也好，新城也罢，很快就“满员”了，有的副中心本身也成了大城市；至于大都市圈，非一朝一夕所能成就，如果涉及不同省级行政区划，麻烦更大；此外，用更高的生活成本来“驱赶”外来人口，其实也在“自伤”相当一部分城市居民。
国际特大城市的经验，未必管用。
国际经验为什么不管用
就在去年12月19日北京市人大代表与“一府两院”的座谈会上，副市长陈刚还提到，“北京的发展强度和速度、城镇化的强度和速度，在全世界都算最大的。伦敦发展最快的时候一年增加7万多人，纽约在城镇化最快的时候一年增加10万人，东京一年增加20万人。而北京现在一年新增六七十万人，持续这么增加，不到十年就再造一个北京城。”
作为正在为城市病苦恼的特大城市副市长，有这番感慨是可以理解的，但是也应注意北京与世界其他特大城市之间没有可比性的一面。
首先，同样是特大城市，其背后潜在的、有移入愿望的人口基数大不一样。纽约人口增长最快的时候达到每年10万人，以中国人口是美国人口的5倍计，北京达到50万，与纽约其实是一个移入速度，并不值得太大惊小怪；日本有一亿多人口，东京都有其特殊性，每年增长达到20万，吸附的人口已达极致，不可能再有增长，否则会把全日本的人口吸光。$nextpage$
而中国则完全两样。北京是13亿人的首都，不是一两亿人的首都，人口基数不一样，潜在的希望到特大城市首都北京去的人，与美日相比，理论上要高出数倍。
其次，北京所拥有的公共资源如教育医疗水平、文化娱乐设施，不仅其他绝大多数大、中、小城市无法比拟，对全国也形成“致命诱惑”。
此外，全世界的繁华特大城市，除了北京之外，没有一个会在它周围存在一条“环××贫困带”——河北省发改委与河北省扶贫办的一份调研报告显示，截至2011年，这一地带仍分布有25个国家级和省级扶贫开发重点县，贫困人口235.9万人。没有人会相信这两百多万贫困人口会对数十上百公里之外的繁华之地无动于衷，它本身就是一个巨大的“引力场”，他们一定会想方设法进京谋生，而河北省地方政府的脱贫致富手段之一就是劳务输出，往哪里输？最好的就是北京。
这才能解释为什么早在2007年，北京市就加大了“五小”企业的关停淘汰力度，小钢铁、小化工、小造纸、小玻璃等企业基本全部退出北京。但是到2013年12月27日，北京市安监部门宣布即日起展开对城乡接合部小歌厅、小餐饮等“六小场所”，及小化工、小作坊等“五小企业”的专项整治行动。这说明过去6年，所谓“五小”企业的整顿，并无进展。
我们不能肯定“六小场所”、“五小企业”一定是来自“环首都贫困带”的人士开办经营的，但他们要在这座城市吃喝拉撒，要精神消费，现在他们的消费场所即使全部取缔，强大的需求也会迫使其死灰复燃。
为什么要挤进特大城市？
按照十八届三中全会“决定”所要求的“严格控制特大城市人口规模”，认定何谓“特大城市”很重要。
据2013年7月5日《经济参考报》的报道，目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善的“国家中长期新型城镇化规划”对城市规模划定标准进行了重新设定。与上世纪90年代的城市划分相比，小城市人口认定从20万以下提升至50万以下，中等城市认定从之前的20万至50万上升至50万至100万，大城市从之前50万至100万上升至100万至500万。此外，增加对超过500万人的城市认定为特大城市。
如果按照这个尚未最终定案的标准，那么目前公认的四个特大城市北、上、广、深就要大大扩容。如果对人口流向稍加关注，就会发现，过去十多年，人口不仅在向北、上、广、深这些公认的特大城市聚集，也在向一些新兴的特大城市聚集，比较典型的是四川成都。
2010年的人口统计数据显示，成都市主城区常住人口达529.54万人，比2000年增加182.49万人，主城区已经成为特大城市，成都全市常住人口数量达到1404.76万，比2000年增长391.41万。与此形成鲜明对照的是，四川其他20个地市州人口，除了三个少数民族自治州和攀枝花雅安略有增长之外，其他全部为常住人口减少，减少最多的是资阳，达到121万，其次是广安，有118万，其他数十万不等。
这份人口变化的清单是意味深长的。一方面，它表明不仅农村人口在减少，中小城市也没有如愿增长，“人户分离”表现为有户籍，有住房，但无人居住；另一方面，大城市在快速扩张为特大城市，“人户分离”表现为有人未必有户籍。
大城市为什么有如此大的吸引力？最直接的原因是收入高、机会多。大城市收入高、机会多是区域经济发展的必然结果，但是背后还有另一个影响巨大的因素，即行政层级决定经济社会资源分配，结果导致从首都开始，省城、地级市、县城，基本都是所辖行政区内集聚资源最多的城市——不仅有最好的基础设施，而且医院、学校、文化娱乐设施也都是最好的，这是生活品质的保证；更大的招商引资能力、大公司好公司林立，造成财富人才富集——更多的机会、更高的收入是必然的。
此外，还有一种比较隐蔽的社会心理也在调节城市规模，这就是中国所特有的人情社会。学者于阳在他的《江湖中国》一书中分析到，关系网中关系系统的整合能力仅限于50万人口以下，一旦城市人口超过50万，关系网的控制功能就会衍生出两种趋势，一是退出社会舞台，由城市公共体制（宪政和市场）取而代之；二是转入50万人口以下的社区（譬如城区、街道、居民区）或者行业（譬如文教、交通、公安、商业、制造、服务行业）。
笔者认为，于阳的这个分析很好地解释了前一段时间媒体所关注的“逃离北、上、广”和“重返北、上、广”，这是一个两难选择，一方面特大城市的生活压力正在把新进入者往外推，另一方面，来自小地方的年轻人回去后发现，50万人口以下的故乡是个人情社会，很多精力要耗在搞关系、经营关系网上，个人发展空间更为狭小。两相权衡，最后可能去大城市尤其是特大城市至少是个次优选择。
城市无限扩张的原因如此复杂，阻止低端产业、低端人口进入或许根本不是治病良方。说到底，它有国际通行的病理特点，也有其中国特色，对症下药并不是那么容易。
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