广东茂名，3月份政府在PX项目上马前主动宣传报道、“信息公开”时，市民爆发了反芳烃项目示威游行。“PX事件”作为民众集体抗议的代表词，已经不是第一次。自2007年厦门PX项目由于市民集体抵制最终迁址漳州，其后大连、宁波镇海、昆明、四川彭洲、江西九江、成都……PX项目的抗议之声陆续不绝，让人深感“PX越来越危险”的态势。茂名政府在项目上马前的信息“预热”，应该是虑及前车之鉴，但结果非但未消除顾虑，反而引发市民的集体行动。是不是决策公开、民主惹的祸呢？
PX的五个问题
首先，PX是一个高毒化学品吗？PX的学名“对二甲苯”在国家安全生产监督管理局的《危险化学品名录》中被列在“易燃液体”类。专业人士向社会科普道，PX是危险化学品，在欧盟等标准中也属于“有害品”，但是不属于高危高毒产品。茂名PX游行当天，百度百科PX词条被悄然改为“剧毒”，引发清华大学化工系学生为主的自发团队，以科学视角对PX“低毒”的化学属性展开“捍卫战”长达120小时，被评价为“民主诚可贵、科学价亦高”。PX到底是“高毒”还是“低毒”？这个看起来的争论焦点，是个科学可以明确回答的问题，为什么在近年来多发的PX事件中变得如此复杂呢？事实上，这个“焦点”是个表象，要解析事件的原因，我们必须要接着问几个问题。
第二个问题是，PX物质毒性和PX项目安全性是一回事吗？当作为一个大型工业项目，“高”“低”的毒性分法显然就太过简单了。一方面，化学品的毒性与它对人体的危害是多因素相关的。它与接触途径、接触时间和剂量有关，过量吸入会出现急性中毒，长期大量会造成肝肾损伤，不过一般可逆；它的致癌性属于三类，即没有明确证据的致癌；但是对胎儿和婴儿的毒性却有明确试验证据。项目会在多大程度上暴露这些因素呢？另一方面，PX的易燃性在储存、运输中产生的危险性，泄露所可能造成的严重事故，也不是一个“低毒”能解答的。像茂名这样的化工城市，还存在项目的聚集风险，扎堆项目使风险性复杂难控，此前的环境污染是人们切身感受的，又一个大型化工项目可能无影响吗？这恰是人们担心所在。
第三个问题，PX项目安全性是科学安全性吗？美国、日本、新加坡等地，PX项目都可能距离市区很近建设，是不是可以证明项目安全性，作为回应上述问题的科学证据呢？可以看到，一种化学物的毒性是客观的，是科学的，是普遍适用的；而项目建设却不仅仅是个科学问题，项目的安全标准、工艺流程、管理监管，依赖的是一套制度体系，项目安全性与其说是个科学问题，不如说是个体制机制问题。以往的其他项目事故，及至桥梁、道路等建设工程，存在的安全标准低、偷工减料、监管疏忽等等隐患，都是人们担心的理由。PX抗议中的一种心态就是：除非产品物质属性完全无毒无害，否则只要科学安全上有不确定性，项目就是不可信赖的。说到底，在科学上具有风险性的时候，项目安全性实际体现的是对政策和管理体制的信任。2013年夏，正当媒体报道全国PX项目几十年未出过大安全事故时，福建漳州PX项目爆炸，中国工程院士曹湘洪透露，原因是施工高压加氢装置管道使用了不合格的弯头，造成泄露。
第四个问题，PX项目通过环评能说明实际环境安全吗？对于PX项目的安全性，政府在宣传中会邀请中国工程院院士、大学教授等专家论证支持，说明环境安全性的评估，通过媒体广泛宣传。为什么通过环境安全性评估，民众还是坚决抵制呢？长期GDP导向下环评的“配合”角色，甚至先上马、再环评，专家的政治性“背书”，似乎已经成为人们潜意识的共识。茂名项目自2008年起见诸茂名市委的规划，2012年10月正式获得国家发改委批准，却始终未见到环评报告；大连福佳大化PX工厂2009年5月投入试生产，10个月后才获批、17个月后才有国家公示环保验收结果；当年厦门PX事件2004年2月国务院批准立项，2005年7月国家环保总局审查通过环评审查，至2007年开建之时环评报告都索要不到。这种看似“高效”的决策方式，却埋下后期实施的阻力和隐患，长此以往，即便项目真的没有危害，人们也“宁可信其有”了。由此造成的风险高估，实际是“狼来了”效应。
第五个问题，安全性真实充分就是PX项目可以建立的理由吗？其实前述的所有思路，都隐含了一个前提假设：项目被接受与否，是由其安全的真实可靠性决定的。进而所有的问题都被科学化：PX毒性的科学论证、项目安全性的科学论证，进一步推至决策的科学性、管理的科学性、环评的科学性等。那么，如果所有这些科学性得到了有效实现，PX项目的建立是不是就具有了充分正当性？其中更深层次的问题，触及决策权力的归属。在品牌商家的销售中，有“无理由退货”的规则，为什么呢？因为理由不都是能证明的，最大的保障是给予买方自由选择的权力。公共项目建设也是一样，谁来定义安全性？谁来确认影响？科学家给出的安全标准就是安全吗？不同人的安全需求是不一样的。政府认为的无影响就是无影响吗？受影响群体才知道对自己意味什么。比如，担心本身不成为一个理由吗？面对公众的担心，一种思路是政府将“正确的观点”大力宣传、告知民众，解除民众的“错误担心”；另一种思路，是尊重市民的选择权，尽力提供科学、充分的信息，以便于他们做出理性的选择。最主要的是，科学可以成为选择的重要支持、依据，但科学代替不了权力本身。PX项目选择，在科学性争论背后，更有决策权的问题。
上述五个问题，第一个问题的“是”，不能解决后四个问题的“否”。这是面对PX事件，不仅需要科学决策，更需要民主决策、公民参与的理由。
民主决策的原则
第一，参与阶段要前置。对公共设施建设公众参与的研究显示，对于“受益型”和“受损型”设施的参与特色非常不同。“受益型”建设，如图书馆、公园，表现出规划参与积极，而无论前期参与程度、决策如何，后期建设都风险不大的特点；“受损型”建设反之，规划关注淡薄，而一旦建设开始，反对表达爆发、抗争性参与积极。对于类似PX这样的项目，在规划阶段，政府不仅不应有意隐瞒信息，甚至不能简单履行“告示”之责流程，而需高调征询意见、积极动员参与、充分表达，以切实考虑项目的可行性。否则悄然进行，就很可能出现“启动窗口”事件，如不得不停建或改址，给前期投入造成损失。
第二，实际决策权。项目体现公民参与，不能事先设定“经参与而同意”的目标，结果必须是真实开放的，让参与体现决策权力。对于含有不确定性的决策，或曰风险决策，尤其需要参与。参与能够实现的，一是表达，二是各方利益协商，平衡受益和补偿。比如在事先参与中，通过诉求表达、风险评估、损害补偿、收益让渡等，增加了问题的复合性，就不会使结果变成“全或无”的单向度博弈。
第三，信息公开的充分性。如前所述，PX项目安全性涉及诸多维度，不是简单“PX毒性”的问题，全面、真实、事先、主动地信息公开，才有利于风险控制。选择性信息、低估风险信息，被发现问题才解释的“信息公开”方式，可能起到适得其反的作用。比如以PX毒性“和酒一样”、“比咖啡还低”等论调宣传，过犹不及。事实证明，可怕的不是风险，而是未知。
第四，平等开放舆论。对于PX的信息，不是宣传教育的问题，而是决策权力问题。类似“不造谣、不传谣、不信谣”、“少数人浑水摸鱼加剧冲突”这样的宣传，只能起到反作用。
第五，促进组织化的表达。组织化参与比无组织化表达更有优势，不应做“专业组织的指点”、“资金”、“背后有人”等恶意判断，而在决策参与中，更多借助具备专业性的环保社会组织和环保人士。
第六，力求通过制度设计和标准建设，让项目安全性可见，而不只是专家论证。比如，严格标准，开放参观，开放第三方检测，企业高管或政府居处示范等。
最后应看到，PX项目是个有关社会治理和政府信任的系统工程，信任在时间和不同事件中具有累积效应。真正做到规划过程前期、早期的信息公开和民主决策，一定是有利于化解项目实施建设过程中的冲突；但是在改变过程中，可能会出现“改革窗口效应”，即变化和改进成为累积矛盾的突破表达口，比如PX事件之所以近些年不断，与2008年厦门104名政协委员联名成功实现迁址的示范效应不无关系，并非厦门开了抗议之始，其实是冲突表达前移。必须理解，表达和反对声音，并不就是坏事，比起建成之后的群体性事件、集体冲突，停建改建的成本依然是较小的。广东茂名同样，比起悄然上马，主动“预热”是个相对稳妥的方式；它的问题不在于“信息公开”和“民主决策”，而在于依然公开得太晚，未在前期规划中纳入公民参与和决策权力，直到准备开工了才宣传发布，造成“即将上马”的心理恐慌。
PX事件冲突，不仅是个科学或科普知识问题，其本质反映公民参与的权力；它的解决之路，唯有更前置、更充分地实现民主决策和公民参与。
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