农村金融在中国一般是指在县及县以下地区提供的存款、贷款、汇兑、保险、期货、证券等各种金融服务。农村金融扶贫就是通过农村金融机构满足贫困地区中贫困农户的生产性金融需求，缓解长期困扰贫困农户和金融机构的贷款难问题，推动造血式扶贫模式的发展，提升贫困农户自我发展能力。
当前，中国银行业、保险业等金融机构的国际竞争力不断提升，金融服务也不断地完善。但与此对应的是，广大农村地区，特别是贫困地区不仅仅在信贷总量上显示出与其发展潜力和经济规模不相适应的下降趋势，而且金融网点不断减少，金融服务不足，整个农村金融体系出现了萎缩的现象。贫困地区公共财政缺位、农村资金外流和农村信贷资金不能得到有效满足等现象进一步制约了中国农村贫困地区的自我发展。
中国新一轮扶贫开发攻坚突出强调扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务。发展农村金融是未来扶贫的新思路和主战场，也是农村地区适应金融深化和创新、解决三农问题的重要举措。在市场化资金配置体制下，如何克服贫困地区的资金需求与供给的低水平平衡，引导社会资金和金融服务流向贫困地区，并充分尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富，是各级政府部门和金融管理部门亟需研究突破的重大课题。
建立健全农村金融扶贫的体制机制
(一)明确农村金融扶贫的指导思想
中国14个集中连片特困地区的县份多数属于“老少边山穷”地区，经济发展基础薄弱，农业生产主要以小农经济为主、缺少规模化生产，农业产业化经营程度较低，农产品加工产业链短，农业大户和龙头企业借贷规模不大。这些问题使得农村地区金融需求结构分散、需求主体信贷承载能力有限，有效金融需求不足。
集中连片特困地区的金融机构涉农业务风险大、成本高，县级支行审批权限十分有限，加之部分机构需要依靠上级行处置成本，支农与创新内在动力不足，难以建立可持续发展的农村金融服务长效机制。
经济发展水平是决定一个地区金融发展程度和金融生态环境的根本原因，也是决定该地区农村金融机构进行自身经营行为选择的制约因素。因此针对集中连片特困地区经济发展和金融发展的现状，要多渠道、多层次增加农村金融供给，进一步强化农村金融扶贫的功能，就必须立足贫困地区特点，探索一种“培育贫困村金融有效需求”和“提升金融机构长效供给的内在动力”相结合的双轨并行发展模式，才能建立可复制、可持续发展的长效运行机制。如图1所示：
（二）建立多层次扶贫性农村金融机构
受制于贫困地区的经济发展水平，农村金融机构设置的合理性和均衡性还有着明显不足。国有商业银行网点布设的重心上移，乡镇金融网点偏少，农村金融服务功能严重弱化；本可以承担资金扶持、扶贫攻坚等功能的政策性银行，现实中更加倾向于商业盈利，金融扶贫的内生动力不足。中国几十年的扶贫攻坚实践证明，凡是有效解决贫困地区发展资金瓶颈的地方，经济社会都得到了又好又快地发展。因此针对中国农村金融现状，科学定位，建立多层次的扶贫性金融机构是充分发挥农村金融扶贫作用的基础。
田东县位于广西西南部，百色市东南部右江河谷中心区域，是邓小平同志领导和发动著名百色起义的策源地，是集“老少边山穷”于一体的地区，还具有库区、石漠化地区、生态安全与敏感地区等特点，是国家扶贫开发重点县。
田东县积极引导以中国农业发展银行为主的政策性金融、以中国农业银行为主的商业性金融、以农村商业银行为主的合作性金融加大对农业龙头企业的支持力度，通过“龙头企业+基地+农户”模式带动扶贫攻坚深入开展。先后组建了村镇银行，重组改制农村信用社为农村商业银行，分别成立两家农民资金互助社，组建县助农融资担保公司，与广西金融投资集团共同设立了县域金融综合服务中心。经过几年努力，实现了银行网点和保险网点乡镇全覆盖，金融机构种类齐全度居广西县域首位。
与此同时公共财政承担起更多的职责，帮助农村金融机构有效降低覆盖和经营成本。田东县本着实现城乡金融服务均等化的目标，逐步推动农村金融服务向行政村拓展业务，实现县域金融普惠。推广“农金村办”工作模式，在全县167个行政村（含社区）建立“金融服务室”，使农村金融服务与基层组织建设得到有机结合。目前，田东县的农村金融服务已经实现了行政村全覆盖，为贫困地区的发展提供了坚实的金融保障。
(三)理顺农村金融扶贫的逻辑关系
按照现行的财政体制和投资体制，中央政府拨付的财政扶贫资金在投向上更多地倾向于基础设施建设而非产业发展，也很难直接覆盖到更多的农村中小型基础设施项目；在投放规模上，与实际需求还有着非常大的差距；在投放方式上，往往为一次性投入，难以对贫困地区项目和贫困户形成稳定支持，可持续性差；在资金管理上，政出多门，没有统一使用、统一规范。
为了有效地解决财政扶贫的不足，田东县出台相关规定，整合政策扶贫资金资源，发挥规模和整合优势；改进扶贫投入机制，明确地方政府和部门的职责，制定银行业、保险业等金融机构的工作要求；在发挥政府主导作用的前提下，积极吸引多方资金进入扶贫领域，通过有限的财政扶贫资金撬动金融资本投入到贫困地区的扶贫开发中来，探索财政扶贫和农村金融扶贫有机结合的新模式，缓解扶贫资金供需矛盾，引入市场机制实现扶贫资金管理规范化、资金来源渠道多元化、资金使用效益最大化。
由于农户和银行之间缺乏良好的沟通渠道，要让农村金融真正地把扶贫攻坚的作用发挥好，还需要破解四大难题，即：如何突破贫困户首次贷款难的问题、如何扩大贫困户的有效贷款需求、如何提高金融扶贫资金的使用效率以及如何保障金融扶贫资金的安全。如图2所示，解决了以上四个问题，农村金融扶贫长效机制则可有效地建立起来。
创新建立农村金融扶贫的普惠模式
要创新建立农村金融扶贫的普惠模式，首先要突破贫困户首次贷款难的问题，这个问题是建立普惠模式的关键，也是衍生其它问题的根源。
（一）综合运用多种金融服务手段，切实解决贫困农户首贷难问题
1.“农金村办”——真正“接地气”的农村金融服务方式
“农金村办”是以行政村为单位，设立“金融服务室”，搭建农户与金融机构连接的桥梁，“金融服务室”由村“两委”、大学生村官、致富带头人等人员组成，协助银行和保险公司提供贷前调查、贷中管理、贷款催收、保险知识宣传、理赔现场勘验等服务，并按一定比例提成工作经费，实现农民足不出村就可办理的“一站式”金融服务，有效解决金融机构网点不足、人员短缺的问题，真正实现“接地气”。
此外，由于农村都是熟人社会，“金融服务室”充分利用当地信息资源进行信息筛选和判断，有效甄别“安全性借贷者”和“风险型借贷者”，保障贷款资金使用安全。
截止2013年末，田东县通过“金融服务室”累计为3.2万户农户办理贷款8.11亿元，小额贷款保险覆盖90%的贷款农户。
2.农村信用体系——有效激活农民贷款需求的保障
信用体系的构建在于解决个体农户抵押担保物不足而造成的难贷款问题，是金融扶贫的有效手段。信用体系的核心价值在于把信用资本化，以社会责任加入到商业银行的业绩衡量标准。在信用评级时，以个人信用为保证，以信用品质和邻里关系及履行社会责任为侧重点进行评级增信；以系统自动生成的信用评级记录降低银行对农户的贷前调查成本；以整村的信用评级并通过“农金村办”模式降低贷前调查和贷后跟踪成本；以一次授信随贷随取的规则切实简化贷款流程，进而降低贷款门槛，有效解决贫困农户首贷难的问题。
田东县通过大力推进农户信用体系建设，探索出一条解决农业生产资金周转难问题的有效路径——以信用村、信用乡镇建设为抓手，在“一村一品”地方特色产业带动下，广大信用农户免抵押、免担保可以实现贷款3-5万元，有效解决了农村发展的资金问题，极大地推动农业农村的发展。通过增强经济实力、累积信用记录产生正向促进作用，进而提高信用等级和贷款额度、降低贷款利率，逐步形成信用体系的良性循环机制。具体模式如图3。
2011年10月，经国务院社会信用体系建设部际联席会议批准，田东县荣获“信用县”称号，成为中国第一个“信用县”。2013年，田东县针对全县57个贫困村开展了“贫困村转信用村”活动，通过以上措施将29个贫困村评为信用村，然后按照整村推进方式引导银行资金投入贫困农户发展生产，再通过农户小额贷款保险的保障，有效降低了银行业金融机构的信贷风险，快速促进了贫困村贫困农户发展生产和生活水平的提高。
截止2013年末，累计向4.7万户农户发放小额贷款超过15亿元，其中累计向3133户贫困农户发放小额贷款超过1.32亿元。$nextpage$
3.资金互助社——切实解决贫困农户短期资金周转
尽管建立了农村信用体系，但仍然有一些极端贫困、信用等级太低而又有贷款需求的农户，无法通过银行贷款审查从而获得发展生产急需的资金。为了解决这一部分农户贷款难的问题，田东县2010年开展了“贫困农户发展生产互助活动”，成立了20家“扶贫资金互助社”。扶贫资金互助社以财政投入15万作为初始资金，超过50户且贫困户占50%以上即可组成互助协会；每户会员费100-300元；每户最大贷款额一年期不超过5000元，年息5%即可获得微小额贷款帮扶。资金互助模式下的小额贷款，金额小、利率低、周转快，适合农户短期资金周转，进一步降低了贷款门槛。
4．农村产权交易中心——盘活农村存量资产抵押融资
2012年12月田东县成立农村产权交易中心，是目前广西唯一一家县级农村综合产权交易平台。交易中心的建立有效盘活了农村存量资本，使资源变资产成为可能。通过开展农村产权抵押贷款业务，促进了农村产权和资金在农村的流转，实现农村产权直接向金融机构抵押融资。
在林业资源丰富的山区农村，推进集体林权制度改革，鼓励金融机构开展林地使用权抵押贷款、林农小额信贷等模式，可以有效增加农民资产实力。田东县的林权制度改革总面积为210.6万亩，涉及161个村7.46万户、30.47万人。经估算，田东县林农持有的林业总资产价值超过34亿元。如果按照70%折扣进行林权抵押贷款，至少可以盘活森林资源资产和获得林权抵押贷款27多亿元，每户林农可增加3.7万多元贷款。
截止2013年末，田东县已开展土地承包经营权、林权业务交易57宗，交易额1.87亿元。
5.“龙头企业+基地+农户”模式——让金融机构更放心地给贫困农户贷款
“龙头企业+基地+农户”是田东县域内银行业金融机构创新的一种贷款模式。田东县依托当地自然环境和龙头企业的带动，大力发展“山上竹海，山下蔗海”，竹农和蔗农将种植的竹子和甘蔗定向销售给本地龙头企业，企业将贷款以种子、化肥等生产资料、资源的形式发放给农户，最后回收农户种植的作物。这一金融服务模式，通过对农业龙头企业进行扶持，并对形成农产产业链的前端环节——种植、收购提供相应的信贷支持，不仅满足了龙头企业发展的资金需求，更对上游客户提供延伸的涉农金融服务。若农户在种植竹子和甘蔗过程中需要向银行贷款，则银行根据农户与企业签订的保价收购合同（订单），简化贷款审批流程，提高了首贷成功率，同时也能更加确定资金的流向、确保资金的按时收回，降低了银行风险。
截止2013年末，保价收购合同累计发放376笔1.82亿元。
（二）全面提升农村金融供给能力和服务水平，使更多农户贷到更多资金
迈出首贷成功的第一步之后，持续扩大贷款的有效需求，让更多的农户贷到更多的资金，将会使农村金融扶贫的力度更大、涉及面更广、成果更显著。
持续扩大贷款有效需求的方式有很多，例如：深入开展“农金村办”，让更多村屯的农户具有更多的机会接触农村金融服务；构建动态调整的信用体系，让更多的非信用村转变为信用村，逐步实现全覆盖，并逐步提高信用额度贷得到更多的资金；不断拓展农村产权抵押融资的范围，集中开展农村资产确权、登记和颁证工作，并从农村集体“三资”管理入手，探索集体经济发展的新路径；积极发展“龙头企业+基地+农户”贷款模式，提高龙头企业的带动能力，提高贫困农户带动的范围。
此外，还可以充分利用财政资金的杠杆作用。在贫困地区，可以通过贷款贴息项目扩大贷款规模。在农户自愿的基础上，鼓励金融机构按市场化原则扩大扶贫贴息贷款的规模和范围。扶贫贷款重点投向贫困户，主要用于发展生产；对通过能人（大户）带动贫困户共同致富的项目，在明确扶贫责任的条件下予以重点支持。
（三）引导产业适度规模经营和资金适度规模使用，确保贷款使用效益最大化
1．发展多种形式的适度规模经营，不断提高农业农村发展能力。
农村金融扶贫的贷款主要投向连片特困地区、重点县和贫困村，如果没有合理的规划和引导，没有明确的产业定位，加之贫困地区的涉农产业抗风险能力低弱，农村金融服务不仅不能对农业产业发展提供有效支撑，还会造成资源浪费和损失。
在强化服务的基础上，田东县完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的规模化、专业化生产经营。集中培育甘蔗、芒果、秋冬菜、养鸡、养猪等特色优势产业，大力扶持种养大户、家庭农（牧）场、专业合作社。严格规范管理，支持农民专业合作社及农业产业化龙头企业建立规模化生产基地。在贫困村相对集中的地方，实行连片开发、整村推进，实施“一村一品”等强村富民工程。
2．发展合作社、小微企业的集合授信，保证资金使用的规模效益
2010年，田东县的信用体系建设已经实现了银行业金融机构对不同等级信用户的贷款优惠帮扶。近两年，田东县逐步把信用体系建立到产业链上，对专业合作社、涉农中小微企业进行评级授信，实行贷款优先、利率优惠、额度放宽，免抵押免担保，建立起“农户-专业合作社-涉农企业”三级信用体系。相对于分散向单个农户贷款而言，通过对专业合作社、涉农企业评定信用等级，可使贷前调查，贷后管理集约化，并有效降低违约风险，发挥规模经济效应。同时，向专业合作社贷款可以保证贷款资金流向，更好地帮助贫困村的产业发展。
2013年，田东县进一步加快了农业产业化进程，建立健全农民专业合作社运行机制，制定农民专业合作社管理办法，加强对全县农民专业合作社进行规范管理，已经完成对全县196家农民专业合作社的信用等级评定，力争每年培育5-10个三星级信用农民专业合作社，为做大做强各类农民专业合作社探索路子，进一步增强合作社扶贫带动能力。在依法自愿有偿基础上，由县政府金融办、人民银行田东县支行牵头，整合工商、税务、公安、环保等多方面信息资源，对全县1265家涉农中小微企业进行信用评级授信，在建立“龙头企业+基地+农户”的产业化组织模式基础上，加大带动贫困农户发展生产的能力建设。
（四）运用多种金融手段，确保贷款风险可控
田东县积极引导银行机构、保险公司、担保公司开展合作，构建多样化的立体支农模式，有效降低银行信贷风险。
1．探索建立农业贷款风险补偿机制
县政府根据涉农贷款金额的一定比例建立风险补偿基金800万元，按照“专款专用、结余留成、滚动使用、超支不补”的原则，专门用于各类金融机构服务“三农”贷款的风险补偿。同时，积极申请中央财政资金补偿涉农贷款风险。
2．探索建立金融机构风险防控机制
加大对县级投融资平台公司、担保机构、小额贷款公司、资金互助社的监管力度，加强对不良贷款的处置，有效分担金融机构服务“三农”的风险，有效激发了涉农银行业金融机构支农的内生动力，增强了发放农户小额贷款的信心。截至目前，偿付农业银行农户小额贷款坏账61.5万元、偿付资金互助社不良贷款8.8万元。
3．探索开发使用多种保险、担保服务措施
保险作为一种风险共担的方式，在风险大的个体农户贷款中作用尤为突出。田东探索开发“信贷+保险”金融服务新产品，如“小农户+小贷款+小保险”模式，可以有效规避银行信贷风险。同时，人寿保险公司田东支公司积极开发人身保险新险种和地方特色的农产品保险，如“新农合+小额人身保险”的模式，弥补新农合覆盖不到的保障范围，有效保证了农户正常生产经营活动、降低了自然原因导致的生产收入的波动性，间接保证了还款来源；人保财险田东支公司在2012年承保农村房屋、能繁母猪、香蕉、甘蔗、芒果等险种基础上，扩大竹子、水稻、养鸡等保险品种，提高了农业生产抗风险能力。
经过5年的实践，田东县基本实现了让全体农民都拥有获得贷款的权利和资格，涉农贷款总量翻番；贫困村贫困农户的生产生活水平得到大幅提升，2013年57个贫困村农民人均纯收入达到了4053元，增幅达到18.6%，增幅超过全县平均水平，收入差距不断缩小；农村金融扶贫的创新机制活跃，农村产权制度改革实现融资方式和能力的新突破；农村信用体系实现全覆盖和动态优化，农村支付体系运行高效和便捷，金融生态环境明显改善，城乡金融服务差距明显缩小，涉农金融机构支农积极性和盈利能力显著提高，而涉农贷款的整体不良率维持在0.9%的低水平。
总之，一个多层次、低成本、广覆盖、适度竞争、商业运作的现代农村金融扶贫体系初步建成，一个农村金融与农业农村经济良性互动局面初步形成，一个破解农村金融扶贫难题的“田东模式”初步生成。
政策建议
建立健全财政和金融合作的扶贫机制。对积极参与集中连片特困地区扶贫工作的金融机构和业务实行差别化财政政策，对金融机构的涉农贷款按一定比例予以税收优惠，对存贷比、不良率等指标适度放宽，鼓励资金流向“三农”；继续完善国家扶贫贷款贴息政策，完善风险补偿机制，对农村金融机构在扶贫攻坚开发中的损失进行补贴；建议适当调整金融机构的所得税在中央与地方的分配结构，尽量向县级基层财政倾斜，加大对基层创新的支持力度；尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖，并向有条件的村屯和社区延伸。
加快推进农村金融体制改革。加快推进商业性金融、合作性金融、政策性金融多主体竞争的农村金融体系建设，尽快批准设立民营银行，引导并规范民间资金进入农村发展；建立涉农银行业金融机构信贷风险分担机制，加快推进涉农金融机构风险防控能力建设；推动正规金融和非正规金融合作，把正规金融的规模优势和专业优势与非正规金融的灵活性和地缘优势有机结合起来，延伸农村金融服务触角；开放农村金融市场，鼓励和引导民间资本进入农村金融服务领域，拓展农村金融市场的深度和广度。
着力构建农村金融服务均等化体系。理顺现有农村金融机构定位，放宽准入门槛，建立健全服务组织体系；加快布设和优化农村服务网点，推广流动服务，拓展服务渠道；不断创新服务农村的金融产品，提供日益多元化的服务方式；完善农村金融服务均等化的政策支持体系，增强服务能力；实施与城市金融差别化的监管政策和运行体系，加强风险防控的同时降低运营成本。
深化改革增强贫困地区发展的内生动力。探索贫困地区农村改革和农业现代化相结合的发展道路，激活贫困地区的各类农村集体经济产权，增加技术、资本等生产要素投入，形成开放的要素流动状态，激发农村经济发展活力。要通过深化制度改革创新，着力提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，加快传统农业向现代农业的转变进程。农业农村发展了，贫困农户信贷的有效需求才可能提升，金融机构长效供给的内在动力才能可持续发展。
尽快完善农村金融法制保障体系。农村金融法制建设是加大农村金融扶贫工作力度的重要保障，目前国家针对政策性农业保险、防范农村资金外流的法律规范尚处于空白。遵照循序渐进，平稳推进的原则，抓紧制定农村金融方面的法律、法规和制度。建议近期重点制定农业保险法、农村合作金融法等专门法律，为参与农村金融扶贫工作的金融机构提供法律上的支持，形成适应农村金融内在要求的银行业、保险业、证券业、信托业、基金业、典当业的涉农法律体系。
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