“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代身心受害。”一首简单民谣道出上世纪环境污染轨迹。进入新世纪，雾霾肆虐国土，污染事件频发，环境指数下降，更让《环境保护法》修订寄托了亿万民众祈愿，也使得这次国家立法活动备受瞩目。
2014年4月25日，值得载入中国环保史的一天。十二届全国人大常委会第八次会议表决通过新修订《环境保护法》，于2015年1月1日起施行。
现行《环境保护法》自1979年试行、1989年正式颁行以来，至今已经有25年未获实质性修改。这段时间，恰恰是中国启动改革开放、经济发展速度最快，却也是环境恶化最为明显的时期。
当“生态文明建设”提法进入十八大报告，意味着环境保护上升至国家战略层面。习近平总书记在不同场合强调，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，再也不能简单地以GDP来论英雄等。全国人大常委会委员长张德江要求，下工夫把环保法修改好完善好。在全民意志的凝聚中，立法工作明显提速。
“脱胎换骨”须肯定
通常而言，一部国家法律修订，远不如新法之出炉。但是，环保法大修之艰辛、内容之丰富，远超一般立法。
譬如，法律修改草案一般经全国人大常委会三次审议表决，而此次环保法则经过四次审议，持续近三年时间，历经两次公开征求意见，终于获得通过。如今呈现在人们眼前的，俨然就是一部全新的法律文本。
现行环保法共六章四十七条，“大修”后虽仅增一章，总条文却增至七十条。第一个亮点，就是指导思想上的明显变化。新环保法规定保护环境是基本国策，实现了与“推进生态文明建设”执政战略的有机衔接。
突出强调政府责任，是新环保法又一亮点。尽管《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”；现行环保法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。仅凭如此原则性规定，如何对地方政府扬起“鞭子”？
回顾之前的环境污染事件，多是雷声大雨点小，罕有政府部门及公务人员承担责任，由此也间接导致了环境状况的恶化。
按照新法之规定，地方各级人民政府应对本行政区域的环境质量负责，未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应制定限制达标规划，并采取措施按期达标。县级以上人民政府每年应向本级人大或者人大常委会报告，重大环境事件还应专项报告。
导入和强化公民环保，是新环保法的第三个亮点。新修改的环保法确定每年6月5日为环境日，与联合国大会确定的世界环境日保持一致，要求公民过低碳节俭生活，培养青少年的环境保护意识。
更深层次的公民环保工作，则在于公众监督。关切自身权益的公民，同样具有敏锐眼睛，足以弥补职能部门监督真空。
新环保法设立专章规范信息公开和公众参与，加强公众对政府和排污单位的监督。新建项目必须全文公开环评报告，重点排污单位负有主动公开环境信息的职责，包括主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，职能部门亦有全文公开建设项目环境影响报告书之责任。
新环保法的第四个亮点，是提高环境监控的可操作性。960万平方公里国土，数以万计的河流湖泊，星罗棋布的工业网络，如何才能有效监管，的确是个考验环保部门的大课题。新环保法通过建立环境监测、跨行政区污染防治等制度，构建国家环境基准，统一规划设置监测网络，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，加速解决环境监控难问题。
新法的第五个亮点是环境保护公益诉讼。从之前实践看，在环境保护公益诉讼试水，有如“九龙治水”，有的由环保厅局提起，有的由检察院提起，有的由中华环保联合会等组织提起，当然也有个人来提起的，但还缺乏统一模式。基于地方保护主义，一些地方党委和政府给法院施加压力，也对公益诉讼造成了困难。
按照新规，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，可向人民法院提起诉讼。
加大处罚力度，是新环保法的第六个亮点。为何一些企业冒天下之大不韪？问题就在于目前环保领域违法成本低，罚金至多50万元。对此，新法祭出了更加严厉的处罚利剑，对污染企业按日连续计罚，罚款将上不封顶；还区分情节轻重，对制造排放污染行为处以行政拘留，直至刑事处罚。
正是因为这些亮点串联起来，才让这部环保法“脱胎换骨”，也让人们对法律实施怀抱了更多期待。
“留白”尚待发力
新环保法“大修”，亮点频现固然有掌声，但在许多人的眼中，仍有差强人意之处。
时常为人诟病的是，环境保护部门的监管弱势。从体制上看，作为地方党委政府下属的部门，人财物都被直接管控，决定了必须服从上级决策。即便是想要秉公执法，公开违法排污企业监督检查情况，对其处罚整改，也是心有余而力不足。
为了解决这个难题，许多人提出要借“大部制改革”，建立“大环保部”，避免地方各级之掣肘。新环保法中虽重点明确了地方政府的区域环境质量责任，但对于体制改革，仍鲜有着墨，也注定了基层环保工作者今后执法之不易。
从西方国家的经验看，环保公益诉讼已显示了肌肉，但中国公益诉讼仍步履踯躅。尽管新环保法对公益诉讼作了明确规定，特别是将可以提起诉讼的主体，问题是这种主体将个人排斥在合法大门之外。
在英美法系国家中，美国较早建立了环境保护领域中的公民诉讼制度。通过1970年《清洁空气法》、1972 年《清洁水法》，美国明确把公民诉讼原告界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。为解决环境公害问题，日本在完善原有诉讼程序的同时，设立了民众诉讼。
从环境公益诉讼的现状看，国家立法仍有很大提升空间。如果环境公益诉讼不以特定组织作为唯一选项，随着公民诉讼或检察机关诉讼的兴盛，势必对环境污染主体形成强烈的遏制。
堪称史上最为严厉的新环保法，具体到一些法条上，还有加钢淬火的空间。比如，新环保法规定的“国家实行重点污染物排放总量控制制度”，“总量控制”是一句比较抽象的话语，可加、可减，亦可维持不变。其他抽象立法语言，亦不鲜见。新环保法如不能细化，就应当加快其他配套法规的出台，对类似“重点污染物”、“总量控制”、“信息公开”等进行科学界定，最大限度减少腾挪辗转的空间。
让博弈来得更猛烈
从一审到二审，从三审到四审，从“小修”到“大修”，从“修正”到“修订”，立法机关、环保部门、地方政府和民众以前所未有的积极性参与其中，而草案公开过程认真听取和吸纳各方声音，也让这部新生法律获得了更多认可。
民众的参与立法，是宪法、立法法赋予的法定权利，也是他们藉以维护自身生命健康权的有效途径。一系列环境污染案件的发生，更让公民对环保法的修订，有了切肤之痛和发声愿望。
部门的声音，同样不能忽视。多年来，环保部门在执法过程中，往往处于“肉夹馍”状况，在上级政府和民众声讨中艰难度日。环保法修订，无疑是一次难得的发声机会。至于其他部门，也有各自“算盘”。
由此注定了，这部25年未曾得到大修的环保法多有秘辛。学者马骧聪透露，“1989年修法的时候，争论多了起来。经济部门怕法律严了限制经济发展，环保部门则担心有的东西管不住，对生态会造成严重破坏”。在唯GDP和歪曲政绩观驱使下，环保法满面风尘。
难得环保法修订机会，成为一场各方力量的博弈场。立法机关从一开始就采取保守做法，对《环保法》“有限修改”，内容限定在环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境监测、环境信息、跨行政区污染防治、政府环境质量责任制八个方面。
根据全国人大环保委的意见，环保部起草的第一稿出炉，就遭遇了立法机关大刀阔斧的改动。2012年8月，全国人大公示的环保法一审草案中，“如按日计罚”、“公益诉讼”等被删去，与“信息公开”相关的条款只保留了一条。
公众与环保部门成为输家，由此引发了强烈反弹。2012年10月31日，环保部在其官网上挂出3500余字长文，对全国人大常委会此前一审的《环境保护法修正案（草案）》提出多达34条反对意见。主要执法部委同立法机关的修法争斗，由幕后走到台前。
不仅如此，民间力量也毫不示弱。当年9月26日，中国法学会环境资源法学研究会提交了一份专家联名意见书，汇集了马骧聪、汪劲、王灿发、王树义、吕忠梅等12名国内环境学界知名学者无不失望的尖锐声音：“没有实质性进步”、“几乎所有修改之处均不具有可操作性”、“是自20世纪90年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。
真正的立法博弈，应当是不同利益主体的碰撞，而不是一元狭隘利益下的闹哄哄的局部分配。反复博弈中诞生的新环保法，彰显出更强的生机活力。
从这个层面看新环保法“大修”，无疑将对中国立法产生更深刻的意义。
【欢迎转载 请注明来源】
