继中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》之后，日前举行的“全深改”领导小组第三次会议又审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对司法体制改革中若干重点难点问题确定了政策导向。各界期盼已久的司法人员分类管理制，司法机关省以下统一管理制，司法官办案责任制，司法官职业保障制、司法官员额制等，都在导向之列。
“意见”与“方案”代表了顶层设计与地方实践的结合。从内容上看，在明确的导向之下，一些具体的制度设计呼之欲出，较之以往针对性更强，也的确触及到了司改的难点。或许正因为此，相比起以往司改的“雷声大、雨点小”，这次法律人有了更多期待。在笔者的微信“朋友圈”里，一个颇具代表性的评论是：“狼”真的来了！
从先易后难到直面难关
司法改革并不是一个新话题，远可上溯至清末变法，近可追溯到上世纪九十年代中期。在执政党最重要的党代会报告中，司法改革最早出现在十五大，当时的报告表述是“推进司法改革”。到十六大报告，表述变成了“推进司法体制改革”。十七大报告的表述再次刷新为“深化司法体制改革”。十八大报告中的用语则是“进一步深化司法体制改革”。
从字义上考察，表述的变化体现了层层递进的“渐进式”改革思维。而从改革的具体实践来反思，缺失亦是明显的。过去的十余年里，具有里程碑意义的实质性改革举措，只有司法考试一项。被誉为“中国第一（难）考”的司法考试，对推进中国司法官员的精英化和职业化，起到了基础性的作用。但司法体制改革并未到位，在“先易后难”原则的指导下，能做的基本都有尝试，难点却累积至今。可以说，今日之司改，已无易事。不直面难点，攻坚克难，司改就无法推进。这就是十八大报告中提出要“进一步深化司法体制改革”的现实背景，也是此次“中央框架意见”和“上海司改试点方案”的由来。
应当承认，如同经济体制改革的初始阶段一样，中国的司法改革也是在理论准备不够充分的条件下进行的。即使决策层从来都宣称要“走自己的路”，但“取法苏俄”或“借鉴英美”的烙印已然深深地嵌入了过往的司改之中。
绵延至今的司改并非一帆风顺，制度移植常见水土不服。这或许在于，中国有限的司法传统，其实更多来源于日本与欧陆。尽管我们不愿自列于大陆法系或海洋法系，但谁也无法否认这样的事实：中国内地的成文法传统与大陆法系其实更为亲近。苏俄早已无法为中国的司法改革提供参照，“三权分立”又是改革的政治忌讳。“走自己的路”固然回避了这些问题，却使司改的目标指向模糊难辨。
二十余年来，司法改革更多由演绎、而非建构在推进。表面上看，是民众日益增长的司法需求在推动司改，但实质的改革推动力主要仍来自权力的内部博弈。这令很多法律人倍感矛盾。在法制早已健全的年代，司法改革理应依法推进，有制度保障的司改才更有确定性可言。而在复杂的中国语境中，最高领导人对法治的理解，对司法改革的认知常常显得更重要。
从各自为阵到统一推进
十八届三中全会之后，司法改革明显提速。作为全面改革的重要组成部分，司法体制改革已被写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。另一标志性事件是，2014年初，全国政法工作会议易名为“中央政法工作会议”。这意味着原来一直被视为“部门工作”的政法工作被纳入了“中央工作”的大盘口。“中央政法工作会议”也成为执政党每年冠以“中央”之名的三大全国性会议之一，拥有了与“中央经济工作会议”同样的地位。尤其引发关注的是，中共总书记习近平不但亲率其他三位常委参加了“中央政法工作会议”，还在此次会议上发表了长篇讲话。按照惯例，习的这一讲话将成为2014年全国政法工作的指导性文本，也将成为指导司法改革的重要文本。
据媒体的不完全统计，十八大之后，习近平已在重要场合七谈司法改革。6月6日的中央深改组第三次会议上，习再次强调，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理都是司法体制改革的基础性、制度性措施。不难看出，“司法去地方化”和“司法去行政化”的司改路径已为习所接受，也有了具体制度设计的雏形。
司改的这些指向，无一不涉及司法权与立法权、司法权与行政权、中央事权与地方事权之间的调整与博弈，显然超越了最高法院和最高检察院的权力范围。没有更高权力机构的统一协调，单凭司法机关一厢情愿地单兵突进，注定步履维艰。理顺领导体制，统一设计改革方案，无疑将为司法改革破解不同权力部门之间的利益牵扯提供坚实的基础。$nextpage$
而中央“全深改”领导小组两次会议均将司法改革列为主要议题，正说明司法改革已在当下的全面深化改革中扮演着“改革急先锋”的角色。这和以往经济改革更受重视颇显不同。经济发展越快，越需要司法的保障。或者说，市场经济本就是法治经济。不是司法要跟上经济发展的脚步，而是司法自身应满足法治的要求。只有司法成其为司法，经济发展、行政管理、个人权利维护才能受益于司法的庇护。
但长期以来，司法仅被视为部门工作。在“一切以经济为中心”或“一切以维稳为中心”的口号之下，司法又沦为“经济”或“维稳”的下位概念。没有自身独立地位的司法和司法官，就无法实现在宪政架构上的制约与保障功能，更遑论“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。
公平与正义的实现有赖一个尊重司法规律的司法体制。司法官不同于行政官员，不能沿且“上命下从”的管理体制。让法官、检察官还原为“司法官”，这是未来一段时间内，司法体制改革的主要命题，也是中央明确的七大政策导向的核心所在。十余年来，广东、上海等地不乏改革实践，只是基于地方分权的现实，这些地方司改的成功经验或失败的教训，都仅局限于地方。不但“试点者”，就连“两高”也无法充分发挥地方司改实践的积极性并推而广之。
值得关注的是，新一轮的司法改革整合了顶层设计与地方试点。计有上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等6个省市被中央确立为先行试点省市。从区域选择来看，基本覆盖了东、中、西部。且上海、广东等地的司改本就一直在进行之中，将之纳入中央改革框架，正是要变之前的各自为阵为统一推进，增强司改的权威性与合法性。这样的安排，也有助于一旦获得成功经验，未来可迅速在全国全面推进。之所以选择以省级为单位展开司改试点，是在可操作层面上实现了对“司法地方化”较为严重的基层司法系统的统筹，有助于实现舆论期盼已久的“司法机关依法独立行使司法权”。同时，首选六省市为司改试点区域，也凸显出新一轮司法改革的紧迫感。
从零敲碎打到全面开花
司改牵一发而动全身。零敲碎打的司改之所以收效甚微，是因为改了的某项制度仍为没改的旧有制度所掣肘，因而无法达成改革目的。比如争论日久的“高薪养廉”或更温和的“提高司法人员待遇”。如果没有司法精英化和法官、检察官员额制，“高薪”从何而来？不了解内地司法生态的读者可能想象不到，在一个基层法院或基层检察院，法官或检察官的数量看上去可观，但真正在办案一线的法官、检察官却不多。有的基层法院非业务部门和非业务人员甚至超过了半数。18年前，我还在一个地市级检察院工作。当时连书记员都可以独立办案（当然在程序上要挂某位检察官的名义）。而你虽然有检察官资格，却可能被分配在政治部、办公室甚至计财室、图书室、保卫处、基建处、后期处等内设部门，长期与业务无缘。国家统一司法考试制度建立以后，这种怪现状大大改观，但司法机关内部的非业务部门和非业务人员的数量并未见减少。中国内地现有法官、检察官数量高达40多万，这么庞大的司法官职业群体，素质良莠不齐且不说，其中还有相当数量是空有法律从业资格却并不办案的“名义司法官”。给这些非业务部门的“法官”、“检察官”以高薪，恐怕其他从业者不免要质问：你们也是写写材料，整整档案，发发文件，管管后勤，哪一点也不比我们高明，你们要高薪凭什么？
再看这次公布的七项司改政策导向，找不到一项是可以孤立存在的。司改内在逻辑断裂，实为过往司改的深刻教训。除了司法官精英化和司法官较高待遇之间的紧密关联之外，司法官独立行使司法权与司法官接受有效监督与制约，同样是一体两面。多年来，司改一直在“放权”和“收权”中来回拉锯。一方面，削权院长、检察长、放权法官、检察官是趋势；另一方面，贪赃枉法、以案谋私的司法腐败现象又时有发生，使得“收权”又成了现实。表现在一些基层司改实践中，有的地方甚至出现了“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死又放”的循环。如何在“放权”与“收权”之间找到理想的平衡点，同样是司改亟需解决的难点。这次公布的政策导向中，除了多处指向司法“去行政化”、增强司法官员的独立性之外，亦有“完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制”的强调。这看似矛盾，实则有内在统一的逻辑关联。“放权”就尤如我们在高速公路上把一辆通常跑100码的车，提速跑到了150码，可以想象，如果没有足够灵敏的刹车装置作保障，翻车的几率就会非常高。而避免危险的办法就是：更高的时速要与更灵敏的刹车成正比。增强司法官员的独立性，同样需要严格的监督机制和责任机制来保障。这两项改革只能同时推进，绝不能单点突进、零敲碎打。
此次明确的改革导向“完善法官、检察官选任条件和程序”与另一项“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”也直接相关。在中国的宪政架构上，地方司法权来源于地方人大的转授。省以下统一管理使用人权上移，等于架空了地方人大。作为一种制度规避，“意见”提出了一个全新的方案，即在省一级人大成立“司法官遴选委员会”，由资深法官、检察官、律师和法学专家等各方代表组成。这个“委员会”将负责向地方人大提名法官、检察官的任免名单。而如何让地方人大的任免权不流于形式，在增强司法独立性的同时，各级人大其实也有一个增强独立性的问题。司法改革又与人大改革紧密关联在一起。
所以说，进入“深水区”的司法体制改革，与以往单纯的“庭审改革”、“检察改革”完全不同。它涉及的是司法机关与立法机关的关系，司法机关与行政机关的关系，中央事权与地方事权的关系，各级法院、检察院的相互关系以及司法官与司法机关的关系。任一项改革都具有“牵一发而动全身”的内在魔力，今天的改革以顶层设计和地方实践相结合，较之以往是一飞跃。而在未来，司法体制改革的走向，还取决于国家权力之间的复杂博弈。不管怎么说，零敲碎打的司改时代已然结束，全面开花的司改新时代已经拉开帷幕。令人期待的司改蓝图能否从纸面走到地面，时间自会给出答案。
【欢迎转载 请注明来源】
