近期召开的国务院常务会议提出，要打通抓落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影响政策落地的体制机制障碍，引入第三方评估和社会评价，对政策措施落实情况开展全面督察。紧接着，国务院发出通知，部署对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督察。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督察。不难预料，一场旨在保障政令畅通的督察行动，即将在全国范围内展开。
“政令不出中南海”
政令畅通，是中央政府执行力的重要表现，也是衡量国家治理水平的基本标准。但是近年来，看似享有绝对权威的中央政令，在具体执行落实的过程中，却出现各种各样的“肠梗阻”现象，以致民间早有“政令不出中南海”的说法。中央政令不仅在一些地方被“空转”，而且还受到了严峻的挑战，政令畅通在博弈与较量中经受着考验。
由于缺乏必要的法律调控机制，中央和地方经常处于权力收放的往复循环之中，利益配置更多依赖于财政、人事、政策等行政手段，中央对地方行为的法律控制程度较弱。在行政管理领域，“上有政策、下有对策”较为普遍，地方保护主义盛行，追求利益最大化目标加剧了地方对中央的离心倾向，“有令不行、有禁不止”成为公共管理的顽症。实践中，政令不畅的情况尤为严重，因中央与地方职能权限模糊，权力运行规则缺失，诸如房价失控、债务失控、环保受阻、统计失真、违规建设、矿难频发、教育乱收费等现象普遍存在，对公民权利构成普遍性威胁。以致有人称中国最大的问题就是政令不通，甚至把政令不通定位为“中国政治的头号杀手”。
以建设用地为例，1999-2009年中国土地违法主体中，各级地方政府(包括村集体)和企事业单位在土地及耕地违法上均占的比重约为八成，地方政府的违法土地面积居高不下，其中蕴含着极大的公民财产权风险。再以房地产调控为例，2010年、2013年国务院先后发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》和《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，但地方政府不断以各种形式试探中央调控政策的底线，寻找实现自身利益最大化的方式，而中央“形式上以严厉管控为主，具体则以选择性的默认或否定显示调控的立场和底线，勉力维持中央对房地产调控的最高权威以及对地方行动的否决权”。这种缺乏规则预期和程序透明的“央地博弈”，无疑是央地关系失衡的一个缩影，也增强了地方政府牺牲公民权利获取地方利益，并作为与中央政府“讨价还价”筹码的胆量。
政令不畅现象的存在，不仅直接影响到中央治理的实践效果，让国家治理陷入种种阳奉阴违的困顿，而且挑战了中央政府的权威，在政策“空转”中渐渐蚕食中央政府的公信力，甚至在更深层面，削弱政府的合法性基础，妨碍科学合理的“央地关系”及法治秩序的建立。因此从某种程度上说，国务院此次开展政策落实的全面督察，是检验政府治理公信力、重塑中央合法性的重要契机，更是一次矫正央地关系、探索中央和地方权力结构法治化路径的重要契机。
中央和地方关系的失衡
从表面上看，“政令不出中南海”的原因，既有中央政策照顾地方特殊性诉求不够，也有地方基于利益而大行地方保护主义。在很多领域，中央调控都存在“一刀切”、“令行禁止”的强烈偏好，但一项政策的有效执行，首先必须强调政策本身的合理性。由于中央与地方缺乏理性的协商理念和常态化协商机制，中央政策的出台往往缺乏与地方相关利益主体充分的沟通、公开的博弈和理性的妥协，使得政策烙印上强烈的统一性要求，缺乏对“地方性知识”的顾及，在执行中面临着不少“地方性障碍”；与此同时，经过市场经济的释放和刺激，地方形成了固有的自身利益，特别是在一些既得利益集团的绑架之下，地方政府和官员执行中央政令的决心与方式，往往并不是取决于行政伦理或法律责任，而是看利益走向而定。因而，地方政府偏好以实际的“事责”及“事权”为筹码，利用其对实践问题的熟悉以及中央对其实际执行政策的客观依赖，以各种规避、修正及反对与中央“博弈”，并借机将自身的利益融入其中。
从更深的层面解读，中央政令不畅的根本原因，在于中央和地方关系失衡，而这种失衡的利益关系又缺乏足够完善的法治方式予以矫正。在理论上，无论采取什么样的国家结构形式，中央和地方都是两个不完全相同的利益主体，二者之间的利益追求并不时刻保持一致。美国采取联邦制时，立宪的核心问题即在于如何处理联邦政府与州政府的分权，而其处理央地关系的宪政制度安排，既有效维系了联邦政府的权威与统一性，又充分捍卫了州政府的权利与自由。中国采取统一的中央集权体制，中央倾向于强调自身作为公共利益的代表而压制地方利益，但市场经济和地方竞争客观上又促进了地方利益的形成，特别是在市场化程度较高的领域，央地之间、各地方之间的利益分歧也呈现出扩大化趋势。针对这种利益格局，制度的理性需要提前被植入央地关系协调之中。
遗憾的是，在中央政府与地方政府的关系处理上，我们并没有形成基于利益分配的成熟的法治化方案，央地利益缺乏制度化的表达及沟通机制，仍旧依赖传统的行政、人事手段，寻求地方对中央的服从。从利益协调的角度分析，缺乏制度化、法治化的利益博弈，必然充满不确定性和严重缺乏预期，导致政令的执行在“央地关系”内部充满投机性。一旦中央政令出现利益倾斜时，利益没有得到重视的地方容易扭曲中央政令，如果中央政令的执行会克减地方利益，地方就会想方设法规避中央政令。恰如有学者所分析，漠视利益调整的政令执行必然遭遇两难：中央视而不见就会被地方解读为“默认”，默认就等于间接鼓励地方先斩后奏的“试探权”，从而实际上否定中央的权威；如果一律叫停或封杀，则是对地方行动合法性评价的介入，这在实际操作中则会顾此失彼、困难丛生。政令执行于是陷入合法性、权威性与有效性难以兼顾的困顿局面。
寻求政令畅通的法治化方案
在计划经济条件下，中央通过控制地方的人、财、物和制度资源，就能够保证中央对地方的有效控制，从而确保政令畅通。但是在市场经济时代，传统的控制模式难以回应地方的利益诉求，日渐显示出其难以客服的局限性。法治是处理利益矛盾的最佳方式，确立法治的思维，以法治的方式来重构中央和地方关系，是从根本上矫正“政令不出中南海”的正途。
（一）从宪法上重构“央地关系”的法权结构
政令不畅关系到中央和地方关系，而央地关系直接关系到整个国家的宪政结构和体制安排，是宪法配置政权结构的基本问题。从现实来看，中国对央地关系的矫正主要局限于强化中央集权的主导地位，在具体措施上则依赖党政人事任命、行政问责等政治和行政化手段，缺乏从宪政理念来解决政令不畅的根本性问题。宪法的功能直接指向对国家权力的确认、控制和安排，对央地关系的调控是宪法的必然使命。有学者统计，中国现行宪法涉及央地关系原则性安排的条文主要有30条，涉及到权力主体、立法体制、地方自治等许多方面。但是从整体上看，宪法在央地关系的构造上仍然存在不少缺陷，一定程度上导致了央地关系的失调。例如，对于国家权力在中央与地方的分配，宪法缺乏类型化的具体安排，出现央地权力配置同构化，抹杀了地方的独立性，导致应然的二元央地关系的实然一元化。再比如，对于央地权力运行过程中可能出现的纠纷，宪法没有做出科学预见并设计出有效的解决机制，使得大量权力争执很难纳入制度化轨道平和化解。相反，在化解权力冲突时，过于依赖政治手段进行强制干预，面临较大的风险和成本。因此，确保政令畅通，既需要有效的检查督促手段，更需要超越财政分权形成的以利益分配主导“央地关系”的传统窠臼，在宪法层面推进“央地关系”的法权重构，以宪法及其相关法为核心，不断完善央地之间的事权、财权和立法权的分配，打通政令不畅的体制性障碍。
（二）完善协调中央地方关系的立法配置
宪法关于央地法权结构的宏观配置，需要立法进一步落实和细化。一方面，需要完善权力的配置。比如，修改地方组织法，赋予地方政府对本行政区域内的经济和社会发展事务独立的决定权，中央政府的决策涉及地方事务的应当以法定程序征求地方政府的意见。还比如，修改立法法，完善央地之间立法权的分配。现行宪法确立了国家和地方的二级立法体制，但实际上享有立法权的主体扩展到省、自治区所在地城市和较大的市以及经济特区的市，另外再加上国务院的行政法规制定权、各部委和各省区政府的规章制定权以及自治州、自治县的自治条例、单行条例的制定权等，中国客观上形成了一个多极立法体制，出现权限复杂而混乱的局面，尤其是在行政立法权和地方立法权之间往往出现矛盾冲突。因此，需要修改完善《中华人民共和国立法法》，进一步理顺央地之间的立法权关系，适当扩大地方在经济和社会事务上的立法权，以尽可能减少中央对地方事务的不当干预；同时对地方立法权进行明确规制，以避免地方利用立法权规避中央政令的可能；另外还需构建科学、有效、灵敏的立法权冲突解决机制，减少央地立法之间的“不一致”、“抵触”现象。
（三）建立平和理性地解决央地冲突的司法机制
中央和地方关系是国家宪政结构中的重大问题，用法律手段处理央地关系是世界各国的普遍共识。中央一般主要通过立法监控、行政监控、财政监控、人事监控、司法监控等途径来控制地方，其中司法乃是最具法治思维的调控方式，其不仅是保障立法监控有效性的措施，更是公平处理央地权限纠纷的理性平台。法国也是具有中央集权传统的国家，以往处理央地关系主要由中央派驻地方代表负责对地方事务进行管理、保障中央政令畅通。1982年起，法国开始进行大规模地方分权改革，终结行政监管并代之以合法性监督。同时，中央与地方之间权限争议的解决，不是由中央通过行政命令的手段解决，而是通过独立的第三方即司法机关依据法律来裁决，行政法院可以对地方违法行政进行惩戒，这构成了法国合法性监督机制的核心，也是现代法治国家解决中央与地方矛盾的重要渠道。
客观上，在中国中央政府与地方政府之间，也存在职权范围和利益资源的争执，“用司法方式调节中央和地方政府关系，通过裁决个别纠纷，可以间接协调政府间关系，其方式有不为人注意的重大好处”，较之立法控制和行政控制，司法“在调整中央与地方关系上起到建设性的作用。通过确立真正意义上的司法权，困扰我们的中央地方关系的‘集权—分裂’循环将可能真正得以解决”，更有效地实现中央和地方关系的法治化。目前，中国正在修订行政诉讼法，立足于中央政令不畅的现实和国家治理现代化的需求，行政诉讼法修改应当正视政府之间的利益冲突，为行政权体系内部的理性控制提供程序平台，防止中央对地方的行为失控，同时保留地方的自由与活力，促进民族国家的统一、中央政令的畅行以及各地发展的平衡。
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