近日，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。这份户籍改革的蓝图明确提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，同时严格控制特大城市人口规模”、“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型”、“建立城乡统一的户口登记制度”。
媒体普遍分析指出，这标志着在中国实行了半个多世纪的城乡二元制户籍结构将退出历史舞台。对户籍改革，过去是“只闻楼梯响”，如今“终见人下来”。
户籍的前世今生
十八大以来，诸项过去被认为是“老大难”的改革逐渐从“纸面”走向“地面”。劳教制度被直接废止，信访制度通过“涉法涉诉事项回归司法”与“取消各地上访人员排名”等逐渐弱化，司法制度则要通过员额制和逐级遴选制等不断强化司法人员的独立性。对于户籍制度改革来说，“进一步推进改革”的目标仍是不断剥离附属于户籍之上的诸多藩蓠。
“户籍”原本不是问题。建国之初，今天成了改革对象的“户籍制度”本不存在。不管是准宪法性质的《共同纲领》，还是1954年宪法，都确认了“中华人民共和国公民有迁徙自由。”
这一条款的入宪，宪法学家功不可没。据时任“54宪法”起草委员会编辑组总编辑的董成美教授回忆，“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。”“但是后来宪法仍作了规定（指“迁徙自由”），没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”（见《关于制定1954年宪法若干历史情况的回忆——董成美教授访谈录》，载《1954年宪法与新中国宪政》，武汉大学出版社，2008年10月第2版。）
但在中国，应然与实然有太多的不同。迁徙自由就是典型的例证。没有违宪审查制度作为保障的宪法，仅仅是一张“保障人民权利的纸”。虽然“迁徙自由”直至1975年才在宪法中被抹去，在此之前，这一公民的基本自由却早已名存实亡。
架空迁徙自由这一公民基本权利的，就是户籍制度。在多数学者看来，户籍制度的起点，可追溯至1955年6月9日由国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》。到1956年3月，公安部召开首次全国户口工作会议，统一了户口簿册证件样式。这一年年底，国务院又发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。当时的背景是，农业合作化运动导致了不少省份粮食欠收，农民吃饭成了严重问题。安徽、河南、河北、江苏等省的农民开始试图进入城市寻找机会。控制人口大规模流动成为国家管制的重要议题。
1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。不但“户口”借此完成了从法规到法律的升级，城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度也在法律上固定下来。“条例”第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。从此，二元户籍制度正式确立。强制性成为了户籍制度最根本的特点。
1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，要求几年内把市镇无户口的人员基本动员回农村。《规定》强调“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，同时被要求“严格控制”的还有“农转非”。强化对户口迁徙工作的严格管理，也就是强化了对人口进入大城市的控制，确立了对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重管理体制。
1980年7月1日起，统一的户口准迁证在全国范围内实行。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，“暂住证”开始登上历史舞台。
1985年9月，全国人大常委会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》。身份证制度的实行，被认为是中国户籍制度的重大变化，即从“以户为主”的管理模式向“以人为主”的管理模式转型。但从现实来看，这一转型并未完成。准迁证、暂住证、户口薄和身份证，仍并存在中国人的日常生活中。
到上世纪80年代末，户口迁移出现了松动。一些地方政府公开标价出卖城镇户口。直至1988年10月，国务院发出通知对此紧急喊“停”。1989年，国务院又下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求“各地区要把‘农转非’人数严格控制在计划指标之内，不得突破，突破的要在下年度计划指标中相应扣减。”
1996年7月1日，新常住人口登记表和居民户口簿正式启用。新的户口簿将“户别”的填写重新规范为“家庭户”和“集体户”，取消了“农业”和“非农业”两个户口类型。
2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。该“意见”明确规定，全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。
2013年，“城镇化”成为新一任中央领导集体着力推动的核心词汇。预测到2030年，中国城镇化水平将达到70%，届时居住在城镇的人口将超过10亿人，这也意味着有3亿人将从农村移居到城镇。户籍制度改革终被提上“全面深化改革”的日程。$nextpage$
户籍改革的雄关漫道
中国的户籍制度，并不是字面上的“户籍管理”或“户籍凳记”，它更重要的指向在户口迁移、户口准入、农转非的户口审批。由于这种户籍管理的长期存在，进而在城乡分治的行政建制基础之上逐步形成了城乡隔离的二元社会。
60年来，这种僵化的、强制性分类的户籍管理就像一道不可逾越的鸿沟，把中国人分隔在物质文化悬殊的两个“世界”。不同世界的人，便有不同的身份，不同的地位，不同的命运。户口也因此成了与国人的社会生活息息相关的特殊证件，每个人的出生、上学、就业、参军、结婚、迁徙……无不受到户籍制度的制约。
即便在实施住房商品化、福利货币化、保障社会化的过程中，不同省区、不同市县之间不协调、难衔接、条块不统一的情况仍普遍存在；面对城市就业的严峻形势，一些省市采取措施限制甚至排斥农民工进城，形成了城乡劳动力有别的就业体系；人们在思想上还依然存在着城里人优于、高于乡下人的观念等等。
其实市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，本不应存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。户籍改革最大的难题，就在剥离附加于户籍之上、差异巨大的公共福利。一言以蔽之，户籍制度改革的指向，首先就应指向还原“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则。平等权作为一项自然权利，与自由权、财产权并称为三大基本人权。中国要建设法治国家，户籍制度也应、且只能建立在这三大基本人权的基石之上。
而30余年来，户籍制度改革之所以走走停停，就因为“平权”问题总无法逾越。在一些地方性的户籍改革实验中，“蓝印户口”、“红本户口”、“绿本户口”等不一而足，不同性质和不同形式的户口不断出现，这些改革的共同点就是：不同的户口本，不同的权利保障。也因此，户籍改革问题始终未见实质性的突破，二元户口管理体制在事实上成了一个难以逾越的“雷区”。
与政策的改变与推动相比，旧二元结构所造就的人为的不平等要想得到基本消除则更为艰难。从世界范围内考察，绝大多数国家的城乡分治只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简，而与居民的身份无关。市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，并不存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。
在中国，也因此，传统的二元户籍管理结构的打破，并不会是政策变迁就能自然达成的结果，也亟需建立和健全与之相适应和配套制度。近日出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》不再绕弯，而是直面了户籍改革中的最大难题。“意见”提出，“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”。毫无疑问，这是对国家对公民平等权的应有尊重，也是对法治最直接的诠释。
当然，户籍改革的固有障碍并不因“意见”而消失。且在社会转型的过程中，新的障碍又出现了。一个最棘手的问题是：地区发展的不平衡，导致北上广等大都市“一户难求”，而作为人口净流出地的小县城却越来越多地面临着乡村空巢和老龄化问题加剧等严重社会问题。回顾60年前“户籍”制度的出现并不断得到强化，正是出于方便国家管制和社会治理等理由。今天的户籍改革，不但要有一纸代表顶层设计的“意见”，还应用法律的方式将改革的目标和改革的成果固定下来，让城乡统一的户口登记制度不会再因政策执行的变化而异化。以此视角观察，户籍改革其实不仅在于改革传统的二元户籍管理结构，更在于改革催生出二元户籍管理结构的制度土壤。
取消农业户口 让平权时代来临
国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度。这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。
取消农业户口，是自2006年彻底取消农业税以来，又一个具有划时代意义的改革举措。从今往后，至少从身份上，中国再无“农”和“非农”的区别。改革在扭转城乡差距、改变因户籍导致的权利不平等现象上，迈出了至为重要的一步。
割裂城乡的二元户籍管理模式，其诞生有特定的历史背景，但延续多年所造成的负面影响，人多共知。习近平主席在13年前的论文中就已提出，政府应“大胆进行户籍制度改革，坚决剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，彻底消除由户籍制度造成的城乡劳动力市场的分割”。
而近十年来，每年全国两会期间户籍改革也都是热议话题。只是总体而言雷声大雨点小，改革始终无法取得实质性突破。重要原因在于，户籍改革的背后，是万分复杂的权利和利益关系调整。从基本的政治权利到就业、教育、社会保障等，太多的个人权利和户籍绑定，客观而言，改革难以一步到位。
但正是在这样的背景下，取消农业户口的改革更显勇气和价值。城乡之间的权利和福利鸿沟，确实不可能一日填平。但改革的方向对了，迈步就比什么都重要。从制度上先取消城乡之间的身份差异，再分类消弭城乡之间的各种差距，显然就更顺理成章。
当然，在改革意见发布之后，也有不少人表达疑虑，户籍改革远非转换称呼这么简单，若仅仅是纸上身份的改变，而没有“农”和“非农”背后附着的权利和福利真正平等，改革的意义究竟有多大？公安部副部长在答记者问时，也坦诚户籍改革的难点之一，就是“许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩，难以剥离”。
这些实质问题的解决进度，的确是进一步验证改革价值的关键。事实上，这次户籍改革的意见，也充分考虑到可能面临的困难，比如对小城市、中等城市、大城市、特大城市的落户政策，提出了不同的要求。总体方向是放开，即便是对人口形势严峻的特大城市，也明确提出要建“积分落户”的通道。而诸如“优先解决存量，有序引导增量，合理引导预期”等新鲜提法，也是对现实的一种积极应对。
同一个国家里的公民，诸多个人权利应生而平等，而不能因出生地的城乡之别，某些人生来就是“二等公民”。取消农业户口拉开了“平权时代”的序幕，但要实现真正意义上的城乡“平权”，还有很长的路要走。“平权时代”何时真正来临，要看传统“农业”身份者的具体感受和权利变化。
（来源：《新京报》)
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