把持国有企业领导之显位，领取动辄数百万的巨额薪酬，享受着几乎由自己完全支配的职务消费，企业盈利了工资待遇水涨船高，企业亏损了公共财政给予垫底并由纳税人最终买单，国企高管们从事着没有任何市场风险而且进账不菲并可大把捞钱的天底下最肥和最轻松的公差。然而，公平或许会姗姗来迟，但最终不会缺席。当顶层设计的强大势能掀起新一轮国有企业改革的大幕时，为公众诟病的国企高管薪酬将不可避免地进入决策者重新裁决的视野。
扭曲的薪酬
在公众热眼关注着国有企业改革进程的同时，国企高管薪酬这一敏感的问题也一次又一次地被推向风口浪尖。一项公开数据显示，2010年和2013年，国资委下属的中央企业负责人平均年薪在60万元至72万元，而据最新的统计数据，2012年国企上市公司总经理的人均薪酬为73.9万元，在此基础上，2013年上涨4.33%，达到人均77.3万元。比较发现，没有剔除价格上涨因素，2010-2013年城镇居民人均可支配收入2.37万元，保守计算，国企高管薪酬应为同期居民人均收入的30倍。
国有银行高管成为了领取巨额薪酬最为耀眼的一个群体。2013年，工、农、中、建、交五大国有商业银行董事长的年薪均超百万，其中工商银行董事长姜建清为199.56万元，交通银行董事长牛锡明为179.22万元，中国银行董事长田国立为135.82万元，农业银行董事长蒋超良为113.36万元，建设银行董事长王洪章为112.9万元。平均起来，2013年农业银行高管薪酬为113.36万元，交通银行为101.00万元，工商银行为113万元，建设银行为112万元，中国银行为55万元。总体奇高于居民收入的程度令人咂舌。
让人难以接受的是企业亏损连连但高管薪酬依然居高不下甚至逆势上涨。2013年，中海集运归属于上市公司股东的净利润巨亏26.5亿，但其董事长仍然拿到了870万元的年薪；招商轮船亏损21.84亿元，但其副董事长黄少杰依然取得了124万元的薪酬；酒鬼酒去年亏损3668万元，其董事长赵公微仍旧拿到了91.24万元的年薪。更有甚者，2013年煤炭行业上市公司盈利能力整体下降，主要煤炭上市企业包括中国神华、中煤能源和兰花科创等数家煤炭企业净利润均出现大幅下滑，其中中煤能源利润巨减57亿元，然而，包括中国神华、冀中能源等在内的13家能源类上市公司高管2013年年度报酬总额却超过1000万元。
在有滋有味地领取高额薪酬的同时，国业高管还享受着远高于薪酬的职务消费，可以说，相比于自己花在会所和俱乐部中理疗保健、运动健身等职务消费的费用而言，薪酬在很多国企高管的眼中几乎可以忽略不计。国家电力公司原总经理高严在公司某次内部会议期间住的是6万元/天的特大套房，中石化原总经理陈同海每天也达到了4万元以上；中国铁建一年的招待费高达8.37亿元，252家带“国有”背景的上市企业2013披露的业务招待费总计65.25亿元。而且这些数目只是被审计机构发现的冰山一角。
最能刺痛公众眼球应当是国企高管的集体性贪腐。从石油系统、到电力电网系统，从煤炭行业到烟草行业，大小“老虎”和嗡嗡“苍蝇”层出不穷。最新案例是，云南锡业集团有限责任公司董事长雷毅受贿2910余万元，其中有1000余万元人民币用在了情妇身上；原广州市国营白云农工商联合公司总经理张新华非法侵吞国有资产达3亿之巨。如此的“丑剧”和“闹剧”在国有企业身上频繁上演，不能不让人长叹与哀思。
政策持续发力
国企高管薪酬集体突破社会所能承受的心里底线应当源于1990年末那场“抓大放小”的国企改革。历经这次洗盘之后，留下来的国有企业要么是“优等生”，要么是“香饽饽”。在建立现代企业制度和法人治理结构的改革旗帜引领下，国有企业展开了你追我赶的“集中上市潮”，同时也刺激了国企高管薪酬的一路井喷，并几近失控。在这种背景下，决策层开始投放相关的引导与规制政策，并在其后屡屡发力。
作为规范央企高管薪酬的首份官方文件，国资委在十年前出台的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》（下称《暂行办法》）中明确规定，央企负责人薪酬由基本年薪、绩效奖金两部分构成。年薪制以经营业绩的考核为基础，根据对企业的考核结果决定年度薪酬水平。在两部分薪酬中，绩效奖励占薪酬总量的60%左右，而且为了约束企业负责人的短期行为，奖励薪酬的40%(相当于全部薪酬的近1/4)要在任期考核之后才能兑现。
受制于《暂行办法》的约束与指引，并经过多年的摸索，国资委旗下的中央企业高管薪酬管理已经形成比较成熟的机制，相关企业薪酬的发放比其它类中央企业要收敛得多。重要的是，有了前期的实践，人社部、国资委等6部门在《暂行办法》运行了五年之后联合发布了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），首次明确规定国企高管基本年薪与上年度央企在岗职工平均工资“相联系”，即央企高管薪酬上限不得超过上年度中央企业在岗职工平均工资的30倍。
针对国企高管的职务消费，高层政策同样没留空白。在早期的《暂行办法》中，国资委就明确提出了对央企负责人公务消费进行预算管理、财务与民主监督，同时对企业负责人住房、公务车以及通讯费等各项福利补贴都做了规定。2012年，国资委再次颁布《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》，明确列出规范国企负责人职务消费的12条禁令，包括禁止违反规定用公款为个人变相支付各种理疗保健、运动健身和会所、俱乐部等费用，禁止违反规定用公款为个人购买商业保险或者支付相关费用等。
实际上，在国资委令箭频发的同时，中央其他部门也是政令迭出。如国家财政部曾发布了《中央金融企业负责人薪酬审核管理办法》、中共中央办公厅曾印发了《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价办法(试行)》等。作为整个社会收入分配制度改革的最新指引，国务院办公厅去年年初发布了《关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》，《通知》明确指出，要“加强国有企业高管薪酬管理。对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行限高，推广薪酬延期支付和追索扣回制度。缩小国有企业内部分配差距，高管人员薪酬增幅应低于企业职工平均工资增幅。”在《通知》中，“限高”、“薪酬追索扣回制度”格外引人注目。
回过头去检视，关于国企高管薪酬的政策停留在纸面上居多，落地生风的较少；不少政策要么大打折扣，要么胎死腹中。之所以如此，关键在于改革拘囿于部委设计而缺乏权威的顶层设计。以史为鉴。作为落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”的明确要求，日前由中共中央政治局常务会议批准通过的《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》和《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》(以下称《改革方案》和《规范意见》)，不仅提出了在国有企业“要实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效，对不合理的偏高、过高收入进行调整”的原则主张，而且发出了“根除国企负责人职务消费”的强硬声音。同时，与以往历次聚焦央企和国企薪酬制度的文件不同，《改革方案》和《规范意见》将改革对象的主体明确定位为“中央管理企业”。这说明国企高管薪酬改革的范围不仅仅包括国资委监管的113家央企，还扩展到了各部委管辖的20余家金融企业以及中央部门(单位)管理的100多家非金融国有和国有控股集团型企业。顶层设计的改革势能不可谓不强大。$nextpage$
制度与体制之痒
虽然中国宪法从国家根本大法的角度规定了国有企业为全体人民所有的性质，但没有任何一个百姓会承认自己就是所有者的事实以及所担负的责任与义务。为此，宪法又明确规定国家代表人民行使对国有企业的所有权。然而，国家又是一个没血没肉且没有思维的庞大治理系统，并不像自然人那样能够理智、主动地行使自己的所有权权能。于是，为了弥补国有企业所有者缺位的状况，从中央到地方设立了国有资产监督管理委员会，希望通过任命国有企业董事长、监事会主席以及不定期的财务审计等途径，力求行使“所有者”权力。然而，从国资委设立的10年历史来看，国资委作为各级政府的职能部门更多关注的是社会效应而非经济效益，而且由于专业人员的缺乏和相关法规的不健全，国资委真实的监督效果并不尽如人意，国有产权的所有者依然处于虚置状态。
由于没有实际的所有者和监督者，在形成了“内部人控制”的体制下，包括国企高管薪酬在内的有关改革政策就不能得到充分的贯彻与推行，而是由企业选择性地加以实施。重要的是，国企董事长本应代表国家行使所有者的监督职能，但在巨额的薪酬面前，董事长极易选择自身利益最大化，与其它高管结盟，更使高层政策大打折扣。于是，我们看到，国企董事长与职业经理人一样能够领取可观的年薪，享受着超标的职务消费，国企高管薪酬最终也以各种不规范和失控的状态表现出来。
更为关键的是，国有企业所有者的残缺极大地弱化了国有资产增殖保值的功能，也使得部分企业高管可以在侵吞瓜分国有资产的同时不担任何风险享受着额外的职务收益。由于所有者的“全民性”，国有企业亏损时不会由任何一个自然人买单，而是由公共财政兜底（实际是纳税人的钱），国企高管仍然衣食无忧地领取着高额薪酬；而一旦国有企业实现盈利，在上缴少而又少的财政红利之后，由于国有企业归全民所有，高管们并不会考虑将余下利润进行再投资，人性的自私本能会驱动着他们首先关起门在成员之间切割利润蛋糕。
还须说明的是，与私营企业不同，不少国有企业身处垄断性行业，它们要么依托先天性资源优势取得开发与经营利润，要么通过政策的倾斜与保护获得巨额红利，在缺乏市场竞争的前提下，国有企业可以达到稳赚不赔的效果。在这种情况下，如果以业绩作为考核标准并确定高管所得数额，显然无法反映高管的实际管理能力，而且有失公允。当然，由于所有者的缺位并丧失基本的博弈能力，国有高管用不着担心丰厚的国企垄断收益不会流向自己的腰包。
前海南省省长卫留成从中海油高管转任到省长职位上后，曾坦言两者收入差距异常悬殊，拿到省长工资单时少了一大截，以为是小数点打错了。这一真实的声音其实道出了国企高管特殊的管理体制。党管干部原则是中国特有的人事管理方式，这种体制反映到国有企业身上就是，党委组织部门负责对国企高管的考察和任命，国资委和财政部等政府职能部门负责进行绩效考核，由此形成的基本情况是，国有企业高管的身份是国家干部，即身份的过度行政化，而其薪酬则是按照企业高管的标准获取，即利润获取的高度市场化或半市场化。质言之，是市场化的薪酬用于委任制的干部身上。比如，作为国家干部，一个央企董事长的月薪应当是一万元左右，但按照市场化取薪之后，其最终所得要远远高出副部级公务员的待遇。
国企高管“二元”管理体制以及由此决定的薪酬分配结果具有极大的传染性。一方面，集团层面以“二元”人事与薪酬方式进行操作，分公司就会上行下效，而且分公司高管的薪酬并不受到国资委的直接指导和监督，具有更宽的操作空间，最终分公司高管薪酬超过集团高管薪酬就见怪不怪了。另一方面，“体制外高管”（市场竞选类高管）势必攀比和追随“体制内高管”（组织委任类高管）的薪酬，至少他们作为职业经理人有理由要求自己的收入不能低于“体制内高管”的收入。多种力量的博弈和哄抬，国企高管薪酬最终扶摇直上。统计测算，10年前，国际高管平均年薪是40万元上下，而到今天，这类耀眼群体的收入水平达到人均65万元左右。
以改革的力量破冰
必须承认，获取多年巨额薪酬的国企高管们已经形成了一个特定的利益群体。不使其改变，民众不满；对其动刀子，势必触动既得利益。因此，对于改革者而言，既需要很强的平衡技巧，也需要果敢的决断能力，同时需要超强的政治智慧。
两大具体的政策上下线需要顶层划定。一是国有企业上缴公共财政的红利底线，一是国企高管的薪酬上线。从目前来看，中央企业上缴中央财政的红利已提高了25%，应当还有一定的提升空间。笔者认为，在国企“内部人控制”的力量依然较为强大而高层政策的直接作用比较有限的前提下，央企上缴红利可以进一步提高到30%甚至更高，也只有这样，才能约束国企高管拔高薪酬的冲动。在薪酬上限确定上，中央应根据不同的行业框定不同的年薪标准，并允许地方政府按照各地的实际进行一定限度的调整。薪酬上限随着城乡人均收入、国企职工收入以及通货膨胀状况予以变动。
必须强调的是，很多人认为对国企高管限薪或减薪之后会导致人才向民营企业流动，这种担心其实隐含着对非公经济的歧视心态。在不少人看来，人才从体制外流向体制内企业似乎是正常的，而从国有企业向体制外的逆向流动就是不正常。应当说，体制内的人才双向流动都属于市场化常态，国企高管流向民营企业，实际上是前者对后者的人才输送，可以看作是一种有效的资源配置，有利于民营企业的发展。既然如此，薪酬改革所引起的国企高管流失就无所谓人才损失一说了。当然，基于稳定国企高管人才的需要，须打通官商一体的晋升通道。对于在国企管理岗位上创造出佳绩且本人愿意进入公务员体制内的高管人员，中央和地方政府可按照干部管理程序将其提携到重要的行政管理岗位上来，而这种职位的给予与社会认可价值往往是在民营企业高管职位上所无法获得的。
淡化和完全褪去国有企业高管的行政化身份并放大薪酬设计的市场化成分应当成为国企高管薪酬改革的一个基本方向。为此，首先应当将国企高管的考察、选拔和任命权从党委组织部门移交到国资委和财政等政府部门，以真正反映出所有者与经营者的受托关系，同时真实体现法定股东对经营者的选择与决定权。在此基础上，可以对国企高管薪酬实施分类管理。对于组织委任类高管，如董事长、监事会主席，可参照同级别公务员的工资标准核定基本薪酬，但鉴于其从事的是企业管理工作，又可在基本薪酬的基础上增加与企业业绩、员工收入水平增幅相捆绑的奖励薪酬部分；对于市场选拔类高管，可以实施市场化的工资标准，但薪酬增幅同样要与企业业绩和员工收入增幅挂钩，并交由董事会和企业薪酬委员会确定。
在按照职务进行薪酬分类管理的同时，还可以在中央和地方政府统一划定企业高管薪酬上限的基础上依据企业竞争程度实施分类管理。对于竞争性国有企业，高管须取消行政级别，其薪酬按照市场选拔类高管薪酬标准执行；对于公用性和垄断性国有企业，高管薪酬可依据组织委任类高管的标准执行。当然，无论是哪类国有企业，高管薪酬的增幅都还必须与企业业绩和员工收入的增幅紧密相连。
需要特别强调的是，策应薪酬分类管理，中央和地方政府应当针对各自不同层次的国有企业制定明确的业绩考核体系；在依照《规范意见》完全取消了国企高管职务消费之后，顶层设计必须拿出明确的约束标准，防止职务消费没有上限的变相繁衍；为了防止国企高管流动所产生的人才断层，需要打通企业高管的供给渠道，加快培育和大力发展职业经理人市场；此外，除了国家安全领域以及部分国有资本运营公司采取国有独资之外，其余国有企业应当按照混合所有制敞开引进民营资本的大门，以最大程度地增强对国企高管薪酬予以监督和约束的市场化基因与力量。
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