预算法治是现代民主政治的逻辑起点。建立公开、透明、规范、完整的预算制度，把政府所有的收入和支出都纳入预算，形成强有力的约束机制，是建设法治政府、推行民主政治的必然要求。在建设法治中国、推进国家治理现代化的转承时刻，有“经济宪法”之称的预算法20年来首次大修，更加引人注目。两届人大、四次审议、征求30余万条意见……2014年8月31日，十年修法终于尘埃落定，修改后的预算法将于2015年1月1日起施行。
法治是政府预算的精要
税收国家向预算国家转型，是现代国家法治化的普遍经验。这一转型使政府预算从单一的经济概念，转向综合性的法治概念，其核心思想为国家年度集中性财政收支计划必须经法定程序审核批准。表面上看，预算规定的是国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，本质上反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向，是公民直接或间接监督政府管理的活动。现代预算制度演变的核心就在于实现法治化，立法机关确定预算计划，约束和规定政府的财政收支，以法律形式确定了公众与国家及其政权机关的财政分权与制衡关系。正是依靠预算法治这一有力武器，西方国家从自然经济的家计财政逐步转向市场经济的公共财政，预算也从单纯的政府管理工具演变为人民监督政府的工具。
加强对政府预算的法律控制，使政府预算编制、预算执行、预算调整、决算都纳入法治的轨道，使一切违反预算的行为都得到追究和纠正，是现代民主法治国家建设的正途。现代民主政治的发展，越来越重视对政府的“血液供给”进行依法控制，以确保政府真正能够将税收取之于民、用之于民。某种程度上，中国政府权力的扩张，成为扰乱市场经济良性发展的重要原因，其根源在于控制政府的法治体系尚不完善，最典型的表现是政府预算并未完全纳入法治化轨道。这使得一方面政府通过税收积累了巨大的财政资源，从1994年到2010年间，政府每年的财政收入增速几乎都是当年G D P增速的两倍；但另一方面由于缺乏足够的约束和监督，巨额财政资金如何投放、支出多少、效益如何，则往往是笔“糊涂账”，预算超收、超支，私设“小金库”，“三公”消费猖獗，年终突击花钱等现象，都为中国预算法治化提速做出了注脚。
在这种背景下，预算法的修改被寄予厚望。尤其是自从2008年《政府信息公开条例》实施以来，公众对于各地、各部门预算公开的呼声一浪高过一浪，呼吁修改预算法的民意也日渐强盛。由于财政预算是一个国家的账本，收入与支出牵涉到千家万户。而预算法则是以法的形式来规范“钱从哪里来，用到哪里去”的规则，因此法治乃是政府预算的精要。相对于原有的文本，修改后的预算法完善了立法宗旨，明确“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，并在完善预算审查、监督制度，强化预算法律责任等方面进步明显。这意味着政府从过去的管理主体转变为管理对象，更加强调用法律约束行政权力，对于推进政府预算法治化具有重要意义。
切断行政腐败的链条
预算制度的产生，原本就暗含着政府自我限制的宪政意义。推进政府预算法治化，除了形式意义上的民主政治价值，对当下中国最直接的功能便是，公众可以借此监督政府的收支行为，从而减少以至消除行政腐败。
早在19世纪末20世纪初的所谓“进步时代”，美国社会腐败横行，社会矛盾异常尖锐。城市维修工程没有支出记录，市政府也没有公共财产记录，公有资产的流失屡见不鲜，在土地批租、公共服务、公共工程、政府采购等领域贪污受贿现象十分严重。面对这种严峻的形势，美国政府积极探索建立现代预算制度，1908年，纽约市推出了美国历史上第一份现代预算，到1919年，美国有44个州通过了预算法，美国国会也在1921 年通过了《预算与会计法》。至此，美国基本完成了向预算国家的转型。而这种预算法治化的过程，在实现有效控制政府“钱袋子”的同时，极大地降低了官员贪腐的可能性。
改革开放以来，中国在发展经济、实现国富民强的过程中，也同样出现了腐败高发现象，其原因固然复杂多样，但重要原因是政府自我管控的“钱袋子”鼓了起来，而公众对其的监督和制约没有跟上。中国人民大学的一项调研表明，在政府预算中，“其他支出”数额巨大，尤其在一些基层政府，最高的能占本级支出的40%左右。这种“其他支出”项目看不到具体用途，奖金补助、吃喝招待等超标费用都可罗列其中，成为一些政府官员腐败的“温床”；原有预算法规定，财政年度中间财政资金在科目间“流转”不需要经同级人大审批，这更加剧了政府“乱花钱”、政府官员贪腐的风险。
综观一些廉洁程度高的国家，除了对官员的严格监管之外，多在预算环节引入强有力的法治监督，以完善的公共预算体系确保纳税人的每一分钱，都处在公众监督的“流水线”上。正是以预算法治化为基石，官员的权力受到严格控制，他们才不至于肆无忌惮地拿纳税人的钱开销，从根本上切断行政腐败的链条。
从此次修法看，预算法不仅规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”，“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”，从而防范预算外的经费流通；而且还强化对预算公开的硬性约束，规定了预算公开的时效和内容，尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公”经费在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况，并要对本级政府举债情况作出说明。这些都预示着人民将更有效地监督国家的“钱袋子”，扎紧预算外行政腐败的篱笆。
逼出一个“廉价政府”
预算法治化的重要目标，在于实现纳税人缴纳最低的税额而供养一个优质的“廉价政府”。一部相对完善的预算法固然是实现预算法治化的前提，但要将政府收支完全纳入法治调控范围内，还必须着眼法的完善与实施，不断强化对政府预算的法治化控制。
一是在宪法框架下强化人大审批权。议会对预算审议权的取得被当成是现代议会民主制发展的原动力，中国预算法治化路径需要不断强化人大的审批监督权，创造条件让人大对政府的财政收入和支出进行充分且实质性的审议和制约。由于预算审议是一门技术活，各国一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构，如美国国会预算局、参众两院预算委员会，英国下院的财政委员会、拨款委员会，日本参众两院的预算委员会等。虽然修改后的预算法规范和明确了人大对预算的审查和批准权,加强了预算的透明度和法制化。比如，规定财政部门应当在每年人代会会议举行的45日和30日前，将中央和地方的预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会和地方人大财经委进行初步审查。但人大由于会期较短、人员专业性欠缺，审议很容易流于形式，“外行看不懂，内行看不到”的现象比较突出。因此，有必要设立人大专门的预算委员会，在预算提交人民代表大会审批程序中提前介入政府预算编制，以专业性审查防范预算猫腻；进一步明确政府部门预算编制的详细要求，激活人大质询权，保障人大代表有充足的时间讨论和质询；强化人大对预算执行过程的监督，预算调整要报人大常委会批准等。
二是提升预算执行的审计监督效能。为强化预算监督，很多国家建立了附属于议会的独立审计机关，作为议会监督预算的最有效武器。根据《宪法》，中国建立的是附属于行政机关的审计模式，审计机构在监督体系中也发挥了重要作用。但与预算执行监督的法治化需求相比，仍存在审计机构缺乏独立性、过程监督的约束力不够等问题。实践中，每年由审计部门查出的财政违法资金不计其数，但因为审计的独立性掣肘，难以从根本上触及预算执行的要害。因此，有必要考虑将审计机关从行政机关体系中独立出来，改革为直接对人大及常委会负责，以满足审计独立及预算监督的现实需要。除了完善合规性审计，还应重点加强绩效审计。在美国、英国、加拿大等发达国家，绩效审计已经成为政府审计的主要内容，有的甚至占其总工作量的90％以上。中国的重大建设项目、科研项目、教育卫生和环保等公益项目，每年要投入数千亿财政资金，这些项目是否按期完成，是否发挥了预期的效益，项目执行中资金使用有无浪费等，都需进行绩效审计，以加强预算执行的效益监控。
三是积极拓展政府预算的公共监督。国家的“钱袋子”说到底是纳税人的，当然得让纳税人看紧，这为现代预算的公共监督提供了正当性根据。近年来，民间对公共预算改革的呼声日益强烈，官方的改革也精彩纷呈。从公民申请政府预算公开，到浙江温岭参与式预算、上海闵行区的全方位公共预算改革试验，再到2010 年“裸晒”账本，在方兴未艾的公共预算改革浪潮中，共同的价值导向是引入公共参与和监督机制，让纳税人真正能够看到并看紧政府的“钱袋子”。修改后的预算法虽然突出了公众监督的重要性，但这并不代表这种监督可以从软约束变成硬约束。在继续下大力推行预算公开的同时，可考虑赋予公民的公益诉讼主体资格，以行政公益诉讼倒逼政府预算公开，在尊重和保障公众参与权、知情权和监督权的基础上，引入司法机制共同促使预算公共监督的刚性功效。
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