程琥/文
(北京市高级人民法院行政审判庭庭长)
中国行政诉讼制度俗称“民告官”制度，发端于改革开放之初，是伴随着吸引外资、保护外商利益尤其是保障外商提起行政诉讼的权利以及加大对行政权的监督和制约建立起来的。行政诉讼制度起步虽晚，但发展较快。《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，行政诉讼制度经历了一个从无到有、从不完善到完善的过程，涉及的行政管理领域从最初的中外合资经营企业所得税、外国企业所得税等行政管理领域，扩展到治安管理、交通运输、环境保护、知识产权、国际贸易、政府信息公开等50多个行政管理领域。
行政诉讼制度：依法治国的
重要环节
行政诉讼制度建立在中国民主法制建设进程中具有划时代的里程碑意义，已成为依法治国、建设社会主义法治国家的重要推动力量。依法行政是现代法治国家政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实施依法治国的重要环节和核心内容。行政行为能否以法治、公平、正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，直接关系到国家的法治建设，关系到社会和谐稳定，关系到国家治理现代化的实现。
中共十八届三中全会以来，习近平总书记在一系列讲话中，对实现国家治理体系和治理能力现代化作了系统阐述。中国国家治理现代化首先是国家治理法治化，国家治理体系和治理能力现代化应当在法治轨道上推进。应当说，在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体，政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。
因此，一个国家法治状况无疑与行政权的有效监督和制约密切关联，作为法治国家在进行国家治理时无疑都必须考虑把行政权关进制度笼子里。从目前来看，行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，理应发挥在法治轨道上把行政权关进制度笼子的特殊职能作用。在中国刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼中，行政诉讼调整的是不平等主体之间的行政法律关系，行使审查监督各级行政机关行政行为的合法性的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。人民法院通过依法受理和审判行政诉讼案件，引导各个利益群体以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求；通过依法支持合法的行政行为，纠正违法和显失公正的行政行为，并对因其给相对人乃至利害关系人的权益造成的损害给予相应补救，协调公共权力与公民权利的关系，促进社会公平和正义，从根本上减少社会不安定因素，充分发挥“减压阀”和“化解器”作用；妥善处理人民内部矛盾，密切政府与人民群众关系，树立党和国家良好的法治形象，这是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要司法保障。
行政诉讼制度：事关行政权的依法行使和公民权利的保障
在充分认识行政诉讼制度在依法治国中的重要地位和作用的同时，还必须清醒地看到行政诉讼制度在实施中遇到了一些困难和问题，亟待进一步修改和完善。简单而言，这些困难和问题主要体现在行政诉讼案件立案难、审判难、执行难方面。
据统计，中国每年的行政纠纷约有400万～600万件，而全国法院年均受理的一审行政案件数量仅有10万件左右，约占行政纠纷总量的3%。立案难不仅让当事人告状无门，合法权益被侵害后难以得到司法救济，更让大量行政行为游离于司法审查之外，为行政权恣意滥用以及社会安全稳定留下隐患。大量的行政纠纷不能进入行政诉讼程序，而流入信访渠道，导致信访案件越积越多，政府的维稳成本越来越高。即便已经受理的案件，法院对一些案件难以下判，一旦下判也往往难以取得好的法律效果和社会效果。行政纠纷难以得到实质性解决以及程序空转，从而导致大量行政案件案结事难了，行政案件上诉率、申诉率高，服判息诉率低的状况普遍存在。在判决行政机关败诉案件中，部分行政机关不依法履行生效裁判的情形时有发生，导致原行政纠纷不仅没有得到妥善化解，还因此产生新的纠纷，严重损害了政府公信力和权威性。
中国行政诉讼制度面临的司法困境成因是多方面的，并且是多种原因相互交织综合产生作用的结果。其中，一个重要原因是面对强大的行政权，在现行行政审判体制下，行政审判权依法独立行使容易受到行政干预，且行政诉讼案件立案难、审判难、执行难在一定程度上要归因于行政干预。
在依法执政、依法治国、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，依法行政和法治政府建设是重要环节和难点所在。行政诉讼制度设计是对行政权的行使进行监督和控制，防止行政权的恣意滥用。
因此，行政诉讼制度事关行政权的依法正当行使和公民权利的有效保障。目前，中国《行政诉讼法》正面临施行20多年来的首次修改，相信这部法律的修改能够有效保障人民法院依法独立行使审判权，进一步保障公民、法人以及其他组织的合法权益，有效解决当前行政诉讼案件立案难、审判难、执行难问题，推动行政纠纷有效解决，全面推进法治政府建设，密切政府和人民群众的关系。同时，从长期战略发展来看，考察中国历史和现实需要，以及国际上法治成功经验，有必要探索建立行政法院，行政法院制度将成为推进依法治国、国家治理现代化和法治化的一个重要课题，并有待研究破题。
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