土地制度改革是中国社会当下的重大现实问题。这项工作若能做好，对于释放中国改革红利，支撑未来几十年国民经济稳定增长具有重大意义。土地制度改革的主要目标，一是在微观方面实现土地产权改革，奠定土地市场运行的微观基础；二是在宏观方面改革政府土地管理体制，解决土地资源配置中的“市场失灵”问题，提高土地资源管理效力。实现这一改革目标，必须更新观念，解放思想。
需要解决的若干认识问题
弱化产权的意识形态功能，从技术性质上认识土地产权的意义
在过去很长的时期内，我们紧紧地把产权制度设置的功能与意识形态捆绑在一起，束缚了我们的思想，妨碍了我们搞活经济体制的手脚。这个局面必须打破。
意识形态是执政党的一整套合法性认识规范。这种认识规范必须得到民众的认同才有效力。多年的实践证明，受民众认同的合法性认识规范主要与结果有关，而不是与手段有关。
产权理论研究表明，产权关系的类型与经济发展的技术类型有密切关系。例如，在农耕文明时期，土地产权不仅满足私人物品生产的需要，还要满足公共品供给的需要，所以，无论东方还是西方，除无人、少人的土地由君主所有外，一般的耕地都有可能划出一部分做“公地”。进入工业文明时期后，政治家有了解决公共品供给问题的新手段，创立了公共财政，一般不再会将可耕地划出一部分作为“公地”来满足社会的公共品需求。现代社会可以有公地，但它不会是可耕地。如果哪一个国家将耕地拿来满足公共需求，意味着这个国家还处于农耕文明时期，或者意味着这个国家的产权制度设置不合理。历史逻辑表明，我们只需要把产权设置看做一个自然的技术性的问题即可。一定的产权当然对社会平等有影响，但人为地大规模否定在历史上长期存在的产权关系，常常不能增进平等，更导致效率的巨大损失。
合理确定土地制度的公权边界
目前欧美国家的主导做法，是看一块土地是否直接需要由公共部门使用，也即是否有公共用途，来决定是否需要建立土地共有产权。如果一块土地由私人或私人的联合体使用，即使这种使用与公共利益有关系，也不建立土地的共有产权。如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才需要建立土地的共同共有产权。在共同共有产权建立中，也并非一律要采取强制征收的办法。仍然从技术性考虑出发，满足公共用途的地块如果不是对地块位置有确定的要求，就可以采用市场化的协商办法，什么地方能买到土地，就在什么地方建立公共设施。这种办法还可以降低土地征收价格。
土地规划权作为公权的有效行使，必须以规划管理体制改革为基础。中央政府可做土地产权保护、大江大河治理、农业保护区的维护以及土地司法体系的建设；省级政府的工作重心可放在环境保护方面；行政性市、区、县级政府在遵守上位法的前提下，可协调制定辖区土地利用规划原则。在此基础上，将土地实际利用规划权利完全下沉到城乡社区一级自治共同体；如果没有这样的共同体，需要通过改革建立起来。
以渐进改革精神转变产权改革理念
按中国目前官方披露的农村土地产权制度改革思路，将来要“坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活多种经营权”。笔者以为，如果没有细致的、易操作的法律规定，很有可能出现“所有权过强，承包权不稳，使用权不保”的局面。事实上，以往这种情形广泛存在。笔者以为，今后的改革要通过细致严密的立法，强化土地的承包权，健全土地使用权的保障性规定，不给集体组织负责人或政府官员干预土地承包权或使用权行使的空间。
土地产权制度改革
土地产权改革的具体设计，一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用，提高土地资源配置效率；二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时，对不合时宜的法规作出修订；三是要确保改革方案的系统连贯性，尽可能不给“走回头路”留下空间；四是要坚持公开、公正，让农民群众在改革中得到好处。
现行农村集体产权制度主要有两种形态，一是大部分农区实行的农户土地承包制，二是发达地区农村实行的股份社制度。有的地方兼有这两种制度。对于这两类制度形态，要制定不同的改革方案。此外，中国农村宅基地管理制度弊端明显，积累了大量遗留问题，必须以开创性思维推进改革。
农区土地承包权长久不变改革
笔者所希望的产权改革的基本方案是：
修订“农村土地承包法”及其他法规的相关条款。新的条款应规定，农村耕地应承包到户，并永久不变。确立承包权永久不变的土地分配应具有公正性。
永久不变的土地分配状态应确定一个时点；可以选择为第二轮土地承包到期后最后一次调整土地结束的时点，也可以确定为第二轮土地承包期结束前实施的最后一次调整土地结束的时点，还可以按现状做为承包权长久不变的基础。时点的选择应由村民大会2/3多数通过。
永久不变承包方案的制定要公平公正，防止村干部行驶特权侵害普通农民利益，防止乡村宗法势力破坏土地公正分配。农业部出台永久不变承包方案制定的原则性指导意见。县人民政府出台永久不变承包方案的实施意见。村民委员会在乡镇人民政府监督下主持制定并具体落实本村永久不变承包方案。
未实行土地承包制地区的股份社股权设置改革
笔者所希望的这类集体经济制度改革的方案是：
实行“政经分开”体制，完善股份社的治理架构。股份社成员权与农村社区成员权分离；股份社由股东选举出的机构管理经营，村委会行使社区公共事务的管理职能。进入股份社的资产应该是村集体或社区的经营性资产。
公正设置股份社股权，合理量化股权，并使股权固化。
完善股份社的收益分配机制。探索股份社的非农产业照章纳税、股份社不再向村集体划拨公益金的办法。合理分解村庄的公共开支，应由政府负担的开支由政府负担，实现公共财政全覆盖。
农村产权流转交易改革
笔者希望的农村产权流转交易的主要改革思路是：
对于未实行农户土地承包制的农村，在股份改善社治理结构及股权量化固化的基础上，安排试点地区，探索建立农户股权交易市场，使农户股权具有可交易性，股份社具有开放性，更大程度上保障农户的财产权。
探索建立“注册农业经营者”制度，鼓励符合条件的专业农户成为耕地流转交易主体。
在经济发达地区安排试点，探索土地承包权流转交易办法。农户土地承包权向他人流转后，与村集体经济组织脱离关系，不再成为村集体经济组织成员，但仍然是社区成员，并享有平等获取公共服务的权利。
以市级行政区为单位，确定政府提倡的家庭农场土地经营的最大规模。日前国务院已经发布了关于确定家庭农场适度规模的意见，主张以农户收入大体等于城市居民家庭收入为约束条件，设置农场适度规模。考虑到农业类别等因素，粮食生产农村的适度规模为100亩左右，其他农作物生产的适度规模则可以再小一些。随着中国人均国民收入水平的不断提高，农场适度规模的标准还可以提高。
按照市场化原则确立土地流转办法，政府机构不得直接插手土地流转交易，不得强制土地转让，不得干预交易价格，不得做交易中介。
农村宅基地管理制度改革
笔者考虑，深化农村宅基地管理改革的主要思路是：
改革国家土地规划管理体制，为农村宅基地管理改革顺利推进创造条件。国家建立“农业保护区制度”，将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区，替代目前实行的基本农田保护制度，以更有效地保护耕地，放活非耕地管理权限，促进土地要素的市场化。由国土资源部制定并实施农业保护区制度，并考虑通过立法程序将其转变为国家法规。
农业保护区以及其他国家法定保护土地区域之外的土地，由省级以下的人民政府在国家主体功能区建设规划约束下，制定地方性土地规划管理方案，省级方案一次性报请国务院审批，省级以下非农用地的规划管理方案的制定及具体实施不再报国务院审批。这类区域的农村建设用地统一纳入地方政府土地规划管理体系，实行同地同权。这类区域的村庄用地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市。
在农业保护区内，村庄全部占地不得用于非农产业开发，农民的宅基地可以继承，可以流转给本村居民。但对于脱离农业生产的农户，当其宅基地被复垦为农田时，应按照当地相近的建设用地交易价格予以补偿。农业保护区内的村庄宅基地的管理办法，由国家农业保护区制度做出具体规定。
停止农村宅基地的福利性无偿划拨，用多种办法解决历史遗留问题。从2015年起，停止对农户的福利性宅基地审批划拨。对于2015年前符合申请使用宅基地条件但未获得宅基地的农户，政府采取多种办法协助解决其住房问题。一是鼓励有条件的年轻农民使用父辈的宅基地重新建设适合多代人口分居或合居的房舍；二是通过建设农村养老中心，将长辈腾出的房屋转给年轻农民；三是在乡镇范围里异地集中建设房屋，以有吸引力的价格出售给年轻农民居住；四是由政府有偿赎回符合条件的农户的宅基地申请权利。这几种方式要统筹考虑，确保在农村地区“居者有其屋”。实施这些措施时，地方财政可对农民给予必要补贴。
城市土地制度改革
城市土地制度改革必须做好这么几件事情。一是修订有关法律，打破城市土地归国家所有的律条，允许城市建成区里存在集体拥有所有权、农民拥有承包经营权的土地。二是取消城市土地使用权期限最高70年的时间限制规定，某些类别的土地可以有永久使用权，并据此修订有关土地税费征收的规定。三是改革土地供应方式，允许多种方式、多种主体供应或交易健身用地，活跃城市土地市场。
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