11月30日，国务院法制办公室发布关于《存款保险条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知。在此之前，央行也召开了全国存款保险制度工作电视电话会议。
建立存款保险制度，是中国正在推进之中的利率市场化改革的一个配套工程，从1993年中国金融市场改革刚刚起步时即已提上议事日程，但由于金融市场发展的不配套，这一制度迟迟未能落地。目前，中国已经实现了外币存贷款利率和人民币贷款利率的市场化，只剩下人民币存款利率还接受央行的规定，而存款保险制度建立以后，利率市场化“最后一公里”中的一些障碍也就基本可以扫清，从而使这一大势所趋的金融市场改革顺利推进，为中国社会经济的发展搭建起一个重要的基础性平台。
经济转型倒逼利率市场化
在中国最近一二十年经济发展的运行图谱上，可以发现一个很明显的现象，金融对经济的支持始终没有很好对位。不管是货币政策从宽还是从紧，商业银行却一直在“野蛮生长”，它们成为众多行业中的一个异军突起的“最赚钱行业”，这种状况在近几年表现得尤为突出，经济转型之后很多行业持续经营困难，盈利下降，中小微企业更是面临破产倒闭的困境，而商业银行的利润却仍在高速增长中。
这种情况的出现，其原因是多方面的，但其中一个重要原因则是商业银行对实体经济利益的侵蚀越来越显性化。由于央行对商业银行利率实行统一定价，商业银行可以坐享存贷款利息之间的高额息差所产生的利润，市场将这种现象称为“躺着赚钱”。同时，由于各家银行实行统一的利率定价，银行之间的市场竞争处于仅仅为吸储而产生的低层次状态，无论是存款人还是贷款人，都难以利用市场竞争机制与银行展开定价博弈，只能被动接受银行开出的“一口价”，这种情况下，我们看到的结果是，在前几年通货膨胀猛烈、CPI居高不下的时候，银行的存款利率可以低于CPI，导致出现负利率，储户的利益牺牲成了商业银行的红利。
中国金融体制的这种格局已经对经济转型后经济可持续发展形成了障碍，因此必须引入利率市场化来倒逼银行向市场低头。最近10年来，央行一直在致力于推进利率市场化改革，并分几步逐步实现了外汇存贷款利率和人民币贷款利率的市场化。但是，对于国内存贷款人和企业来说，其货币流通主要是人民币，因此外汇存贷款利率市场化的落地并没有在国内金融市场改革上起到重要的推动作用。人民币贷款利率虽已放开，但由于人民币存款利率尚需接受央行的统一规定，在存贷杠杆的作用下，这项改革也没有实现它的预期目标。当然，央行制定的改革路径遵循了“先外围后中心”、“先易后难”的思路，这是正确的，它可以为改革积累经验，减少市场震荡。对于利率市场化改革来说，人民币存款利率市场化是一项牵动面非常广的改革，也是最重要的改革，这个目标一旦落地，它对于中国现存的金融市场格局的变革将起到重要的催化作用。这项改革已经不能再等下去，存款保险制度的确立，将为利率市场化的推出提供有效的制度保障。
为利率市场化“保驾护航”
利率市场化推出以后，随着商业银行之间市场竞争的逐步展开和渐趋激烈，银行的日常经营风险也随之上升。计划经济时期，所有的银行都是国家所有，国家是银行的坚强后盾，经营出现问题自有国家兜底，储户利益基本上不会受到损失。但在金融体制改革之后，一方面原有的国有银行也已走上市场化的轨道，另一方面民营资本已经允许建立风险自担的民营银行，这种格局决定了银行必须为自己的经营风险负责，国家不再承担其兜底义务。这样一来，一旦有商业银行因为经营不善而出现恶化并最终破产倒闭，储户存储在银行的货币资产是否能保全，就成了一个难题，一旦银行破产清算以后已经没有能力偿清债务，那么储户的存款就可能血本无归。
在利率市场化成为现实之后，各家商业银行为了吸引储蓄客户，一个惯常使用的的手段便是提高利率，这种利率上的“价格战”虽然有利于增加储蓄客户的利息收入，但也蕴含着一定的风险。假如银行为了吸储而大幅提高利率，而贷款利率又无法提高，银行就会产生入不敷出的问题，发展到一定程度就会产生破产风险，从而使储蓄客户的资金产生血本无归的问题。这种情况在中国已经出现过，上世纪90年代，在海南划为特区后组建起来的海南发展银行在政府的规划下兼并了当地众多信用社，但由于这些信用社在兼并前大多干过20%以上的高息揽储，拖下了一屁股债的麻烦，导致新生的海发行出现兑付困难，最终由央行决定破产关闭。由于当时尚未建立存款保险制度，当地政府为了社会安定不得不动用财政兜底偿还个人储蓄的本金，至于单位储蓄就基本上保不住了。
最近十多年来，中国金融市场加强了风险控制，特别是近几年央行不断抬高存款准备金率的措施使商业银行的经营趋于保守，因此短时间来看不大会出现类似海发行破产这样的恶性事件。但是，一个刚刚发生例子提醒我们，对此不能高枕无忧。2014年11月，央行为了推进经济稳增长目标的实现，实行了两年来第一次全面降息，这次降息与以往不同的是，在降息时扩大了存款利息的浮动区间，允许各家商业银行可以在基准利率基础上对人民币存款利率上浮1.2倍，一些中小银行马上闻风而动，一浮到顶，用足了1.2倍的政策空间。事实上，中小银行的一浮到顶已经对国有大行产生了存款搬家的威胁，并且迫使他们改变原来“朝南座”的经营作风，也开始实行一浮到顶的利率。这种竞争对于储户来说是一件好事，他们可以享受到利率上浮带来的实际利益，这次降息之后他们可以通过对银行的选择使自己的储蓄利息不会减少，运用得好甚至反而有所上升，但对银行来说，这客观上也造成了其经营成本的上升，尤其是在贷款基准利率大幅度下降之后，他们原来雷打不劝的息差利益受到了很大压缩。显然，商业银行为了保住储户而过度使用高利率的话，就很容易挑战其合理的存贷比底线，从而使其陷入困境。
目前以中小银行为主所实行的一浮到顶，只是中小银行的“小试牛刀”，而当利率市场化实现以后，央行不再对利率上浮封顶，中小银行出台高利率势不可免，甚至会把国有大行卷进去，在这样一种趋势之下，出现中小银行破产倒闭并不是危言耸听，在这个时候，存款保险制度就显出必要性了，它对利率市场化起到的是一种“保驾护航”的积极作用。
50万以上也应纳入保险
国务院法制办此次就存款保险制度发布的征求意见稿透露，即将推出的这一制度，实行的是有限保险制度，初定赔付上限可能是50万元。这就意味着一旦银行出现破产风险，存款保险机构能够负责赔偿的最高限额只有50万元，假如单个储户在这个银行存款不止50万元，超过部分就只能等待银行破产清偿后的结果了，运气不好的就只能看着存款“打水漂”。这说明，即将推出的存款保险制度，对于储户利益的保障并不是无限度的，这在一定程度上可能会影响到这一制度的效果。
据说，50万元的保险上限，是目前中国目前人均GDP的11.9倍，已经远超国际上2—6倍的标准，而按照央行为意见稿提供的答问中的说法，它可以覆盖99.5%以上的储户。但是，一个无法回避的问题是，那余下来的0.5%的储户呢？难道他们遭受的损失就无法得到保险的救济了吗？如果这一制度成为铁律，我们可以设想，当一个银行发现它的储户有相当高比例超过50万元，它甚至可以运用恶意破产手段来侵吞这部分人的储蓄。随着民间金融市场的兴起，这种在目前听来似乎有点天方夜谭的事情并非不可能发生。
其实，存款保险制度不必自我设限，一定要采取有限保险制度，而是应该以有限保险为主，辅之以无限保险。按照目前的设计，存款保险由商业银行向保险机构投保，保费由银行付出，储户用不着为这一保险付出额外的支出。但是，存款保险的最终得益者是储户，根据谁得益谁出钱的市场原则，存款保险制度在设计中应该把储户一起考虑进去。比如，先由银行向保险机构缴纳保费，这一部分保险具有兜底性质，也就是说它的保障额度以50万元为上限。至于超过50万元的部分，可以由储户自由选择是否参加保险，如果储户愿意缴纳一定的费用为自己超过50万元的那一部分追加保险，那么，存款保险机构就不必拒绝。根据这样的原则，在利率市场化之下，储户参与高利息储蓄后，如果愿意为这部分高利息投保，也可以得到相应的服务，一旦发生风险，不仅可以收回本金，而且可以得到原来约定的利息。当然，如果扣去储户为此承担的保费，即使不发生风险，也会使储户的实际收益相应减少，但这样做正好起到冲淡高息揽储所产生的吸引力的效果，用市场机制为金融市场竞争建立起合适的平衡杠杆。
存款保险制度是从国外舶来的一项金融制度，但是，这不等于我们必须依样画葫芦，而是应该根据我们的需要有所创新。当然，未来的存款保险机构应该是在政府指导下的一种政策性机构，与我们在保险市场上见惯的商业性保险公司有所不同，它缺乏像商业保险公司那样追逐商业利益的动力。但是，即使是政策性机构，对于市场需要的保险业务，也没有必要推开。因此，对于即将诞生的存款保险机构来说，不能满足于利用行政力量来承揽起有限保险业务，而是应该从起步伊始就承担起一部分市场功能，构筑起多层次的储蓄保障体系。
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