近日，中组部通报了专项整治超职数配备干部进展情况：“全国超职数配备干部问题整治工作取得阶段性进展，截至目前，全国超职数配备的4万余名副处级以上领导职数中，已消化15800多名，完成近40%”。
同样一组数据，“横看成岭侧成峰”，相关部门突出的是“已消化”，民众关注更多的是“超六成待消化”。而且，即便是已消化的“阶段性成果”，过段时间会不会继续悄悄反弹，也还是未知数。因为对于“超配干部”，过去历经多轮整治，效果如何有目共睹，机构越减越肥的恶性循环始终如梦魇缠绕。
超配干部的“苦衷”
客观而言，相关部门对干部超编问题，已高度重视了很多年。以超编现象最突出的副秘书长职位为例，2009年中组部、中编办联合下发《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》，要求省市政府副秘书长的职数不得超领导班子副职职数，县级政府不设秘书长、副秘书长；2010年中组部又发文，省级、副省级、地市级在政府办公厅(室)“三定”规定中，要明确政府副秘书长具体职数，兼职政府副秘书长应占职数。
可这些政策犹如铁拳打进了棉花里，副秘书长超标的现象，依然是“割了一茬再生一茬”。指责地方官员们“官瘾”，当然是可以理解的道德判断，可在顶风超编的背后，也的确潜藏着另一个老问题，就是公务员晋升渠道的单一和狭窄。
公务员的待遇，长久以来是和职务挂钩，也就是说公务员要提升待遇、证明自身的价值，唯有华山一条道——升官。但一个地方的局长、县长之类的职数是有限的，于是对那些工龄够长，需要给个“交代”的官员，只能用“副秘书长”之类的官职，作为升迁的激励。存在虽然不意味着合理，但有时候“超编”满足的确实是一种现实需要。只要这种需求普遍存在，“顶风超编”恐怕就很难杜绝。
好在这个问题已有“制度回应”，2014年12月中央全面深化改革领导小组审议《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，如果实施，就意味着县以下公务员的工资待遇，将改变以往与职务绑定的局面，不当“官”也能通过职级晋升提高待遇。
如果说升官才能加薪，还算是可以理解的“苦衷”，那“能升不能降”则是一种现实存在、但不能接受的“苦衷”。不少地方超编的副职官员，都是从实权岗位退下，但又不能“泯然众人”，还是要给个“干部”身份以维持面子和待遇。官员有升有降本该是常态，可当“只升不降”成为潜规则，2014年江西省委原常委、秘书长赵智勇被连降7级，成为科员的时候，就成为天大的“新闻”。
在这种反常的“官场文化”之下，干部只能像“滚雪球”一样，越滚越多。官员“能升不能降”和公务员“只进不出”一样，也亟待制度层面的纠偏。
打不破的“饭碗”
如果说普通公务员是“铁饭碗”的话，那官员显然可以用“金饭碗”为喻。正如前文所述，“金饭碗”太多的一个重要背景，是“铁饭碗”太多。每年公务员考试期间，蔚为壮观的“公考”大军，都会引来目光复杂的围观。
即便在反腐发力、灰色收入据闻受到极大挤压的现实下，2014年“公考”报名人数仍未有明显减少。其原因之一，就在于公务员给人一种绝对安全感。多少年来人们已经习惯，无论是谁，只要一入“公”门，终身就不必为失业和各种保障的问题犯愁。
关于公务员的超稳定现实，例子比比皆是。2014年安徽省出台《关于服务民营经济发展的若干意见》，规定公务员可以保留公职身份“下海”创业，并可一次性发完三年的工资；如果三年内创业失败，还可以返回单位按原职级安排工作。
如果这样的事发生于上世纪，在市场经济还未发展、人们观念还普遍落后的环境下，大概可以理解。在今天这样一个时代，还要给公务员这等“VIP待遇”，岂非咄咄怪事？说明这几十年来，在社会和市场早就发生天翻地覆的变化，官场的用人机制却远远滞后。
邓小平曾说过:制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。同样，公务员“只进不出”、官员“能升不能降”的问题，没有制度性的解决方案，就很难指望官员靠个体的道德觉悟，放弃可能或已经拥有的公务员乃至干部身份。
制度性的解决方向，其实很多地方早有尝试，就是公务员聘任制。2014年浙江义乌市30万年薪，招聘“高管”公务员，就曾引起广泛关注。原本公平竞争、依岗定薪，都是市场正常行为，公务员领域能“与时俱进”，舆论应该鼓掌才对，可质疑的声浪一度盖过肯定的声音。
因为聘任制这种“好经”，在现实中似乎也被念歪了。2014年曾有报道，深圳4万多名公务员中，聘任制公务员占比近10％。然而在首聘3年期满后，竟无一人解聘！无论当地摆出千百种理由解释，这种“零解聘”的事实，都显得极不正常。如果聘任制从一开始就变成“终身聘任制”，那改革除了换个名头，意义何在呢？
问题似乎进入死循环，改革要从制度上做根本扭转，但制度又要靠人来执行，如果人不改变，制度再完美，现实中也有可能被各种“软抵制”。当然，这绝非意味着人比制度更重要，而是提醒，不是脱离了人来考虑制度。最起码，一个让人“自己革自己命”的制度，是绝对难以实现预期目标的。
要从“事后问责”转向程序约束
对于“官满为患”的现象，这些年其实早已引起很多人大代表的关注，其中包括全国人大法律委员会副主任委员、中央纪委原副书记刘锡荣。刘锡荣曾直言不讳指出，有些地方乱设机构，乱定级别，领导职数和公务员人数超标，“这两乱两超给买官卖官留下无尽空间。”
这些人大代表开出的“药方”，是制定《编制法》。关于编制问题，《公务员法》只有较为笼统的规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”
除此之外，当然还有一些行政法规约束，但总体而言，地方的自由裁量权较大，尤其是程序约束力量太小。比如，2007年国务院颁布《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，这是新中国成立以来的第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了这方面的法制空白。
但这确实只能称作“有限的进步”，当时就有专家指出，《条例》的最大缺憾是未能实现“编制实名制”——把地方政府的所有机构和编制全部上网，一个编制对应一个职位，一个职位对应一个人，甚至通过网络把具体的职位、姓名公开化，以此实行全社会的监督。
因为缺乏外在监督，行政法规的约束力又有限，最终成效如何，2014年被发现的4万余名超配干部就是最好“答案”。
所以，具体到人的“编制实名制”，在现实中是否可行，当然还可以探讨，但这建议最值得借鉴的地方，是“异体监督”。无论是编制的确定也好，上文提及的聘任制也罢，要想确保良好初衷的实现，最开始的制度设计中，就要引入相对独立的监督力量。
一个地方政府要设立新的官员编制，不能自己说了算，甚至也不能上一级政府点头就行，应该有一个类似于听证会一样的程序，唯有经公开程序论证，方可设立新岗。与严格设立编制相应的，当然是要严肃处理违规现象。非经正常程序设立的新编制，一旦发现，就要有明确的法律惩戒。
过去超配干部的乱象，其实首先是编制的乱象，如果不是在灰色空间乱设编制，生米做成了熟饭，“干部”岂不都成了“黑户”？工资待遇都无法经正大光明的渠道发放。所以跟在“干部”后面疲于奔命注定只能治标，治本的办法，还是先管好编制。
《编制法》呼吁多年，十一届全国人大五次会议期间，曾有61位代表提出相关议案。当时全国人大内司委认为，代表提出的制定机构编制法的议案非常重要，建议国务院有关部门结合行政管理体制改革的要求，抓紧研究起草机构编制法草案。
转眼又是几年过去，但愿这样一个众所期待的法律，别让人等太久。
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