胡 敏/文
(国家行政学院研究员)
李克强总理在国务院第三次廉政工作会议发表讲话时再次强调，今年要再取消和下放一批行政审批事项，大幅减少投资项目前置审批，取消全部非行政许可审批事项，坚决消除审批的“灰色地带”，坚决打掉寻租空间。这为今年行政审批制度改革圈定了重点。
本届政府以简政放权为改革“先手棋”,努力加快政府职能转变，大力推进行政审批制度改革，进一步明晰了政府与市场的边界，充分释放了制度红利，激发了市场活力。截至2014年底，国务院已相继取消和下放9批798项行政审批事项，提前完成了本届政府削减1/3行政审批项目的目标。在中央政府推进行政审批制度改革取得积极进展之后，今年改革的触角进一步对准了行政审批的“灰色地带”，工作重点充分体现了“边打边进”、“纵深推进”和“釜底抽薪”的改革节奏，也鲜明展示了“问题在哪里，改革就到哪里”的改革思路。
行政审批的逻辑
历史地看，政府行政审批行为是与国家的执政行为紧密联系在一起。在一个主权国家可以将权力交由一个政府主体来行使的时候，客观上就有了政府的行政行为。由于社会公共资源总是短缺、信息传递总是不够充分、公众行为总要寻求自我利益占先，政府就有必要利用国家制度赋予的权力对社会公众行为设置一定的门槛和界限，比如，指定哪些领域可以进和不可以进，哪些人可以做和不可以做，哪些行为属于合规和不合规，等等，这从理论意义上说，最有可能均衡社会利益、规范市场秩序、降低社会交易成本。而且，政府通过实施行政审批行为，并以国家法律授权形式建立一套法律制度体系，也是规范了政府与市场主体的经济契约关系和法律调整关系。
再从行政学意义看，行政审批制度是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种重要方式，体现为国家干预、调控和管理社会经济事务和维护社会安全的一种有效的权力手段。而从经济学意义看，政府通过审核批准社会经济事务行为主体的特定行为，可以维护和规范市场秩序、框定社会规则和保证公共安全，解决由于市场信息不对称性产生的负外部性问题。比如，政府如若不对烟花爆竹的生产与销售、食品的生产销售等这些直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动以及影响高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动不进行许可审批，就会因市场主体逐利行为而危害公共安全;如若不通过颁发许可证等方式对企业排污行为予以许可等，就会影响公共资源优化配置和生态环境保护;如不对具有特定民事权利能力和行为能力的自然人、法人主体资格和特定身份的确定登记行为，也会影响市场秩序的规范。
所以，任何一个有效政府客观上要求存在行政审批。无论是市场经济国家，还是计划经济国家或者转型经济国家，政府建立行政审批制度，就在于妥善处理政府与市场的关系，这种政府公共管理行为内生于国家权力运行的逻辑体系，本身没有褒贬之意。
不留任何可寻租地带
显然，有效政府需要行政审批制度，这也是现代政府实施有效治理的重要内容，但任何事情都是过犹不及。如果行政审批环节或者程序过多过滥，作为行政审批的主体的行政机关，会因为信息的不对称，决策的不民主，激励的不相容，风险防范机制的不到位，行政执法者会借助权力运行寻租滥权，以集体行为的一己之利牺牲公权力的权威和公信力，从而增加制度的交易成本，放大执政的无效率。
中国改革开放以来，适应社会主义市场经济体制的建立与完善，不断转变政府职能，历届政府都是大力推动行政审批制度改革，不断调节政府与市场的关系，将过去计划经济体制下形成的政府行政权力垄断逐步放权于市场、放权于社会，进而也推进了政府管理方式的改革。本届政府更是适应中国经济发展的新阶段和经济体制的市场化、国际化进程，以行政审批制度改革为抓手，并上升到“政府自我革命”的认识高度，进一步大力取消、削减和下放一切不需要政府掌握的行政审批权力，将过去那些像网一样束缚住市场这只“无形的手”的过多审批权彻底解除。从两年来的实践看，通过简政放权，政府从管不好、不该管的领域逐步退出，用政府权力的“减法”换取了企业和市场活力的“加法”，市场在资源配置中的决定性作用得到了充分发挥。
但也必须看到，行政审批制度改革事实上是一次大的政府利益调整。我们许多政府部门已经习惯了手里拥有太多行政审批权，过去是事事要立项，项项要审批，对市场管得过多过细，方式上也是重审查轻监管、重核准轻服务。这既造成政府机构膨胀臃肿、行政运行效率低下，也滋生了不少寻租腐败问题。
本届政府对行政许可领域坚决精简和大幅压缩，坚决扎紧管权限权的制度“围栏”，明面上的行政许可越来越透明公开了。但因为权力运用的长期惰性与惯性以及寻找权力寻租的利益驱动，在一些地方和一些部门又出现了一些变相的行政审批领域和方式，这主要体现在非行政许可领域，也就是现在称为的行政审批的“灰色地带”。比如，一些地方政府将新添的审批项目名目集中在非行政许可审批领域。由于非行政许可审批没有法律依据，地方政府可根据法规、政策自行设置，十分难监管，边减边增、先减后增等现象十分普遍。再有，一些政府部门与各种协会、社团的历史渊源很深，权力部门借助社会中介组织绕道审批，又先后设定了一批非行政许可审批事项交由社团行使审批，便出现了一批所谓的“红顶中介”，形成了新的寻租地带，还阻碍了市场活力的释放，同时形成寻租空间。还有，一些部门、一些地方简单地认为，简政放权就是一放了之，结果导致一些权力下放了，监管没跟上；或者权力下移了，下面没很好接住，出现监管真空。有的地方片面理解行政权力调整事项，盲目取消或变更法律法规赋予的审批事项；有的部门不顾基层实际，一股脑地将管理难度大、责任重的事项下放给不具备监管能力的基层单位，造成基层负荷加重、运转失灵。
对于行政审批改革实践中出现的这些“灰色地带”及其产生的新的问题，引起国务院的高度重视。为此，李克强总理在国务院第三次廉政工作会议着重指出，今年要取消全部非行政许可审批事项，坚决消除审批的“灰色地带”，坚决打掉各种可寻租空间，以权力“瘦身”为廉政“强身”，意义就尽在此间。
打好“补丁”堵“后门”
去年4月，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》要求在一年内对中央部门的非行政许可审批事项予以取消或依法调整。这被认为是行政审批制度改革的升级版。就是说，在两年来行政审批取消和下放取得一定成效的基础上，要打好“补丁”、堵好“后门”，坚决告别“灰色地带”，非行政许可审批清理在今年有望得以加速。
具体的举措就是：一是在继续深入推进政府职能转变进程中，中央和地方各级政府要积极推进制定权力清单及责任清单工作，探索建立和完善负面清单。按照“取消是原则，调整是例外，例外必须严格把关”的原则，今后所有转为行政许可的必须过三关，过地方政府和部门的关，过审批对象的关，过专家学者的关。
二是坚决取消全部非行政许可审批事项，全面启动非行政许可审批事项的清理工作。按照国务院要求，“到今年5月前，所有的非行政许可事项都将被消灭，不再开后门，不再保留灰色地带”。同时也严格整治“红顶中介”，切断各种形式的政府与社会组织之间的利益链条。
三是加快规范领导权力介入审批的程序，进一步强化政府部门事中事后监管，切实将工作重点放在政策研究、宏观调控、规划制定、行业标准规范上，将管理职能从注重事前审批向注重事中事后监管转变。同时按照四中全会要求，继续推进依法行政，正风肃纪，廉政勤政，持续推进党风廉政建设和反腐败工作，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。
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