3月15日上午，十二届全国人大三次会议通过了新修订的《立法法》。虽然《立法法》（草案）没有获得全体全国人大代表的一致通过，其中赞成2761票，反对81票，弃权33票，但总的来看，《立法法》（草案）还是获得了高票通过。
从“民主立法”的角度来看，新修订的《立法法》获得了很高的民意基础。
当然，从立法学理论来看，民主立法与立法质量之间具有相互促进的关系，但也不能得出非常肯定的结论，就是立法越民主，立法质量就越高。事实上，立法的民主性只是保证立法质量的一个重要因素，立法质量最根本的还在于立法的科学精神，也就是说“科学立法”才是提高立法质量的最有效的制度通道。
民主立法对立法质量的影响
新修订的《立法法》为提升立法质量，对民主立法和科学立法都提出了明确的要求。其中，民主立法原则在第5条中得到了明确肯定，该条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。而第6条又对“科学立法”提出了原则性的要求，即“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”
从民主立法对立法质量的影响来看，《立法法》第5条强调了“立法公开”、“人民参与”这两个核心的民主价值要求。参与立法的人多了，自然立法就可能最大限度地反映社会公众的真实需求，就可以避免立法受部门利益和地方保护主义的支配；立法过程公开了，立法中的质量问题就容易暴露出来，那些明显违反立法规律的立法事项在法律法规出台前就可以得到有效纠正。所以说，民主立法对于立法质量的提升可以起到基础性的保障作用。
当然，民主立法可以提升立法质量，但却不能从根本上解决立法质量问题。立法质量最终还是要依靠科学立法，要运用科学系统的立法理论、严谨周密的立法方法、公开透明的立法程序、准确有效的立法设计以及形式与内容有机结合的立法手段等来全面保证立法质量。新修订的《立法法》第6条集中表述了科学立法的要求，对于指导立法工作、提升立法质量、确保立法的有效性具有非常重要的保障作用。
从立法学理论来看，立法活动是国家意志的形成和表达活动，但如何形成明确和有效的国家意志，如何用严谨科学的规范设计来保证高质量的立法，则是带有很强的专业性特点的国家行为。
科学立法：立法不是随意而为的行为
从科学立法的角度来看，立法不是随意而为的行为。立法机关首先要有立法权，要获得立法的正当性，这种立法权的正当性来自于现代法治原则的要求，通常是由人民制定的宪法来确定的。也就是说，立法机关的立法权受制于宪法的授予。没有宪法上明确的授权，任何国家机关无权制定任何形式的法律法规。故党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“要使每一项立法都符合宪法精神”。
因为没有宪法的授权，国家机关想怎么立法就怎么立法，其结果必然就是“法出多门”，“法出多门”就无法保证立法的统一性，故而依托这样的方式立出来的“法”就不可能正确地反映立法的真实社会需求，就很容易被部门利益和地方利益所左右。所以，举凡不符合宪法精神的立法，无论法律条文设计得多么漂亮，其立法质量是无从谈起的。
故《立法法》第3条也明确要求：立法应当遵循宪法的基本原则。在此次新修订的《立法法》中，对于立法机关任意立法是作了较为严格的限制的，并且对《立法法》第6条所规定的“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”做了合理的制度安排。例如，为了限制国务院部委随意扩张自身的立法权，《立法法》第80条第二款规定：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。为了防止有立法权的地方人民政府滥用立法权随意限制公民、法人和其他社会组织的权利，《立法法》第82条第六款也特别强调指出：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。故此次《立法法》围绕着提高立法质量这个目标，对立法机关的立法权做了“科学立法”意义上限制，这种限制可以防止立法机关以“民意”、“听证”、“公开”为理由，出台一些侵犯公民权利、扩展国家机关权力的无效立法。
当然，科学立法的精神还表现在各个具体的立法制度设计上，不仅包括立法权限的划分是否清晰、立法程序是否合理、立法规范设计是否简明等等，更重要的是，科学立法需要解决“立法需求”与“立法供给”之间的平衡关系，要防范立法机关一方面不负责地抄袭上级立法机关的立法成果，制造出大量的立法垃圾，克服重复立法、重叠立法的问题；另一方面也要防止可能发生的立法不作为。
走出“有法不能依”的立法困境
此次新修订的《立法法》在赋予设区的市地方立法权时，设定了专门的“立法事项”，例如，《立法法》第72条和第82条将设区的市地方立法权限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”上，其背后的立法法理就在于防范一旦设区的市获得了地方立法权，由于缺少必要的立法人才和立法事项，可能会“为了立法而立法”，要么大量抄袭上级立法机关的立法，要么就放弃行使立法权。这两种情况都是可能出现的。前者的出现会导致大量垃圾立法的出台，后者的形成就会从根本上动摇设区的市获得地方立法权的正当性。
所以说，《立法法》为了防范设区的市可能会产生大量质量不高的立法，事先就比较谨慎地限制了设区的市的立法事权内容，采取精兵简政的立法授权，目的是指向提高设区的市享有地方立法权的立法机关有效地行使地方立法权。
此外，新修订的《立法法》对立法技术在保证立法质量中的作用也是非常关注的。立法技术是专业化的，即便是立法机关的一般工作人员和组成有立法权的人大的人大代表，也很难在短时间内掌握。所以，立法机关要行使好立法权，制定高质量的立法，一定要克服自己立法、关门立法的工作作风，要尽量吸收立法专家进入立法程序，必要时可以将重要的专业很强的立法委托给立法专家来起草。《立法法》第53条第二款明确规定：专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。因此，立法工作必须要遵守自身的规律，立法要立足于实际，要广泛吸收民意，特别是要获得绝大多数人大代表的认可，这是立法质量的基本保证，但是，立法活动是一项专业很强的工作，没有专家和智力的大力支持，立法的内容很难超越简单的生活经验，很难在法律规范的意义上得到法律实践的认可。
因此，在立法工作中迷信于人海战术和无原则地走程序、无休止地听意见等等，这些过度化的形式立法对于提高立法质量都没有实质性的提升作用，必须要与科学立法、专家立法等等立法制度有机结合起来。唯其如此，才能够真正走出“有法不能依”的立法困境。
【欢迎转载 请注明来源】
