公共权力的核心在于财政权力，说白了就是征税的权力。公共财政制度的建构及其改革，是整个现代国家建构的核心内容，在当下中国社会转型的关键时期，更凸显其价值。在具体的税收领域，涉及税收立制思想的更新、征税权的约束、纳税人权益的保护，这些都有赖于走出传统的行政主义进而走向真正的代议制。
反思财政部三调燃油消费税
3月4日，十二届全国人大三次会议新闻发布会在人民大会堂新闻发布厅召开。有媒体就前段时间油价下跌，财政部“趁机”上调了燃油税，财政部缘何还能如此随意地调整燃油税，全国人大是否尽到了职责，进行了提问。大会发言人傅莹从税收法定原则的角度予以了解答。
从去年底到今年初，短短的一个半月内，财政部连续三次上调燃油消费税，舆论为之哗然，情绪为之激烈。如今，距离第三次上调燃油消费税，已经过去两个月，两会也随之落下帷幕，是时候做一番冷静思考了。
大会发言人傅莹对税收法定做了概括：简而言之，就是政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大来立法决定。在此，有必要赘述之，“税收法定原则”出自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。用法律的语言描述，税收法定原则是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。具体而言，税收法定有两个基本原则：其一是税种、纳税人、征税对象、税率这些要素之法定；其二是征税程序之法定。
税收法定的核心在于“法”，而此处的“法”仅指狭义的法律，就是指全国人大及其常委会制定的法律，而不包括行政法规、规章及其他规范性文件。
而从广义上言之，税收法定意味着对人的基本权利的保护。扩展开来不外乎如下五点：一、税收具有合法性来源，所有税种都应由人民代表大会立法；二、在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权；三、政府征税应奉行公民财产权在先原则，确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权；四、每个税种的征税目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由和目的是正当的、合理的、可检测的；五、政治上排除对特权者的免税，税法面前，税制面前，人人平等。
而目前的现状是，中国仅有个人所得税、企业所得税、车船税通过人大立法，其他税种均由国务院通过制定《税收暂行条例》来制定。《税收暂行条例》是全国人大授权给国务院的行政条例，其依据是《立法法》之立法权限第九条。而根据《立法法》立法权限之第十条规定，国务院无权将税收的权力二次授权给财政部，因此，财政部、国家税务总局，无论如何都没有权力调节税率。财政部第二、三次上调燃油消费税，没有出现“经国务院批准”的字样，程序上有瑕疵，但实质上经过国务院同意是没有疑问的。
回到授权问题。自改革开放以来，全国人大曾对国务院有过三次授权，其中的一次对当下成品油消费税上调如此重要的事项不经全国人大批准有着深刻的影响。也就是大会发言人傅莹所说的1985年那一次，六届全国人大第三次会议作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。在此，即有必要追问，三调燃油消费税，涉及了何种经济体制改革与对外开放方面的问题？
正是这次广泛的授权行为，导致由国务院主导的税收暂行条例（颁布于1986年）延续了29年。30年前，全国人大做出这项授权是基于对当时的现实考虑，有其合理性。30年后，再来看这项明显带有计划经济色彩的授权，则是明显的不合时宜，也不符合现代政治理念。因此之故，党的十八届三中全会、四中全会都明确提出要落实税收法定原则，并给出了到2020年基本完成的时间表。无疑，加速税收立法权回归人大进程应是落实“税收法定原则”的根本前提。
税率法定之于税收法定至为重要
两会召开之际，《立法法》之修订掀起舆论的广泛关注。《立法法》修正案二审稿规定，“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。但是，在3月12日之前出炉的三审稿将上述条款改为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”。简言之，三审稿删去了税率法定，以笼统的税种替代之。
现行《中华人民共和国立法法》自2000年7月1日起施行，距今已是整整15年，如今迎来修订，各方期待可想而知。有关税收立法，《立法法》第二章第八条第八款规定如下：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。根据该款规定，可以认定，就税收立法而言，3月12日之前的三审稿做了维持现状的表述，相较于二审稿，退步是确定无疑的，因此，离“税收法定”不是更近了，而是更远了。
删去税率法定，以笼统的税种替代，预示着政府权力依然不受实质性约束，税率调节等重要权力依然掌握在国务院及相关部委，而全国人大的权力仅仅限定在开征、停征以及“笼统”的税收征收管理之上。这就意味着，在税收这一事关毁灭的权力上（美大法官马歇尔语），行政部门依然享有广泛的自由裁量权。一个行政权力不受约束的政府，无限制地扩大征税权，便是极其自然的事情。之前，财政部三条燃油消费税便是最好的例子。
学界和舆论几乎一边倒的批评，让税率法定出现了转机。3月12日，“税率法定”再次写入《立法法》修正案。3月15日，十二届全国人大三次会议举行第四次全体会议，会议经表决通过了关于修改立法法的决定。修改后的立法法将“税收法定”问题专设一项，并明确税率法定原则。这意味着，傅莹在人大新闻发布会上所言“今后政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收等问题，都要通过人大立法决定”有了具体的法律保障。
毋庸置疑，税种的开征和停征是一种税收立法权，而税制的基本要素更是重要的立法权，这其中，尤以“税率法定”至为关键。如果把税收法定比作一艘停泊于港湾的船，税率法定无疑就是这艘船的锚。
行政主义的依赖困境
有一种论调认为，刚刚通过的立法法修正案“税收法定”的表述，其直接后果就是，理论层面看上去比较美，于实际操作层面则毫无益处。换言之，在全国人大实质地位没有改变的情况下，做这种伤筋动骨的改革，注定会失败。这种论调貌似有一定道理，实则是牵强且经不起推敲。
目前，全国人大的确无法承担起税收法定的责任。人大虚弱，机构建制不全，人员配备不足，缺乏专业性，走过场的形式主义，某种程度上国务院的橡皮图章，这些都是尴尬且不争的事实。因此，从这个意义上讲，在人大未有实质改革、未做好充分准备的前提下，急于落实税收法定，极缺乏可操作性，即便表面上落实了该原则，其本质依然离税收法定很远，是为口惠而实不至。
然而，人大虚弱，决不是推迟乃至否定落实税收法定原则的理由。面对2020年就要落实税收法定，满打满算仅有五年时间，如果不从现在做起，希冀时间到了一蹴而就，是绝无可能的。税收法定，绝不是上述论调所言的能不能做、是否现实的问题，而是想不想做的问题。关于人大相关机构的配备，落实税收、财政方面的专业力量，这些都是技术层面的事情，以现有体制的行事能力，不是难事。完全可以在短时间内把原先国务院、财政部、国家税务总局等相关专业人员挪到全国人大。
“税率法定”的反复，凸显了“税收法定”这一理念的落实之艰，更凸显了当下行政主义的依赖困境。与强代议机构、弱政府的西方宪政国家相比，中国的情况截然相反。从历史上看，中国就是依靠强大的、大一统的专制政府汲取巨额税收。但是，历史的经验告诉我们，征税和行政专制主义最终是不可调和的。只有相对独立的、保护纳税人权益的代议制机构才被证明是更有能力、更有效率地汲取税收的机构。
另外，中国作为大陆法系国家，有具体法令凌驾于法律原则之上的传统。在大陆法系国家，立法机构所制定的法律，通常只做原理或原则的表述，而具体的条例与规程，则由政府颁布进而实施。当具体的条例、规程与原理、原则相冲突时，后者屈服，在中国是常态。
税收问题，从来就是政治权力和人民自由的交集之点。税收对现代国家起着支撑性的作用，是政府履行公共服务职能的前提条件，并且在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权利之间此消彼长的关系。如果没有一个长效的机制对国家征税权加以控制，税收就会异化为侵害人民财产和自由权利的工具；如果宪法不对人民权力提供保障，就难以形成对国家权力的制衡，税收就可能是“恶税”。
公共财政制度的建构及其改革，是整个现代国家建构的核心内容，在当下中国社会转型的关键时期，更凸显其价值。在具体的收税领域，涉及税收立制思想的更新（朝着税收法定的方向）、治税权的约束（对行政权的约束，实现税收法定后则是对人大权力的约束）、纳税人权益的保护（公民权利的保障），这些都有赖于走出传统的行政专制主义进而走向真正的代议制政府。
【欢迎转载 请注明来源】
